[행정학개론] 행정이념

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행정이념의 내용은 시대의 흐름과 학자들의 개인적 시각에 따라 다양하게 제시되고 있으나 대부분의 학자들이 공통적으로 주장하고 있는 합법성, 능률성, 민주성, 효과성, 생산성에 대하여 알아보고자 한다.

 

 

1. 합법성

행정의 합법성이란 행정의 모든 과정이나 활동이 법의 테두리 내에서 적합성을 지녀야 함을 의미한다. 즉 합법성이란 행정이 법에 합치되어야 하는 것으로 법치행정, 법의 지배원리의 구현을 의미한다.

따라서 합법성은 법에 의하여 행정을 규제하고 행정의 자유로운 혹은 자의적인 활동을 방지하는 것이다. 법에 의한 행정 규제란 행정은 법률에 위반되어서는 안되며, 일정한 행정을 하는데는 반드시 법률의 규제가 요구되며, 모든 행정은 법률의 근거가 필요하다는 것을 의미한다.

이러한 행정이념은 19세기 후반 행정국가가 대두되기 이전의 입법국가, 자유민주주의국가에서 중시되던 행정이념으로, 법치행정의 원리가 지배하였던 유럽대륙국가와 영미에서 대두되었다. 행정에서 합법성을 중시하는 이유는 국민의사를 대표한다고 여겨지는 의회가 제정하는 법에 의하여 행정권의 자의적 발동을 억제함으로써 국민의 자유와 권리를 보장하고 행정의 안전성과 예측가능성을 확보할 수 있기 때문이다.

그러나 현대에 들어서 의회기능의 약화와 행정권의 강화에 의하여 적극적 행정의 경향이 뚜렷해짐에 따라 행정기능이 질적으로 변화되었다. 따라서 행정이념도 형식적 의미의 법적용보다는 행정목적의 달성을 위한 탄력적 적용이 필요해짐에 따라 행정이념으로서의 비중이 감소하였다.

 

 

2. 능률성

능률성이란 일정한 산출을 위해 제공된 노력, 시간, 비용 등의 투입과 이에 의하여 얻어진 성과, 소득 등의 산출의 비율로서, 20세기 초 과학적 관리법의 도입으로 본격화되었다.

이러한 능률성이 행정이념으로 등장하게 된 배경으로는 첫째, 19세기 후반 행정국가의 대두와 행정기능의 확대, 강화에 따라 예산규모가 크게 증가하였고, 이는 조세부담의 증가로 행정의 능률적 수행에 시민의 관심이 모아지게 되었다.

둘째, 행정의 극단적인 민주화로부터 야기되는 행정의 비능률, 무능, 부패 등을 제거하고 경제와 능률을 제1의 목표로 하는 과학적 관리운동이 대두되었다는 점이다.

셋째, 정치행정이원론의 영향으로 행정을 정치에서 분리하여 과학적이고 능률적으로 운영하려는 경향이 강해졌다는 점 등이다.

이러한 능률은 목적을 달성하기 위한 수단에 관한 것이며, 따라서 능률성은 수단과 목적과의 관계에 의하여 판단해야 한다. 그런데 행정국가의 대두, 행정기능의 확대로 강조된 행정의 능률은 시대에 따라 그 의미가 변하였다. 정치행정이원론, 기술적 행정학 시대에는 기술적, 기계적 능률을 의미하였으나, 인간관계론, 정치행정일원론 시대(기계적 능률관을 비판)에는 행정의 사회적 효용을 기준으로 능률을 평가하는 사회적 능률을 중시하게 되었다.

기계적 능률은 행정의 기술적 합리성을 중시하는 능률로서, 과학적 관리법과 행정과정에 대한 기술적 합리성이 중요시되었다. 이러한 기계적 능률에서는 수량적으로 명시할 수 있는 객관적 기준 또는 목적에 항상 봉사할 수 있는 가치중립적, 기술적 수단 개념으로서 능률을 인식하며, 행정의 과학화를 위하여 능률을 행정학의 유일한 객관적 가치로 전제하고 있다.

그러나 행정의 적극적 역할이 중시되는 기능적 행정학 시대에는 인간적 요인이 중시되며, 따라서 기계적 능률관은 부적합하다는 한계가 있다. 그 이유는 행정목적이 다원성을 띠고 있기 때문이다. 즉 행정은 유일한 하나의 목적이 아닌 여러 개의 목적을 가지며 기계적 능률, 절약만이 최고의 가치가 아니다. 그리고 기계적 능률은 인간적 가치를 무시하고 있다. 행정에서는 주체, 대상으로서의 인간적 가치가 중시된다. 따라서 제한된 기계적 투입, 산출비율만이 아니라 인간성이나 넓은 사회적 관심 등 궁극적인 가치가 존중되어야 한다.

사회적 능률이란 사회목적의 실현, 다원적 이익의 통합 및 조정, 인간가치의 구현 등 사회적 차원에서 인식하는 것을 의미한다. 과학적 행정이론의 기계적 능률관을 비판한 인간관계론적 행정이론 시대의 능률관이다.

 

 

3. 효과성과 생산성

효과성이란 행정목표의 달성도를 의미하는 기능적 개념으로서 실적을 행정목표와 대비함으로써 파악한다. 따라서 효과성의 측정을 위해서는 행정목표가 명확하게 설정되어 있어야 한다.

효과성은 목표에 치중하여 그 달성정도를 의미하는 개념인데 비하여, 능률성은 보다 수단적, 기술적 측면에 중점을 두어 제한된 자원으로 산출의 극대화, 경제성을 추구하는 개념이다. 즉 능률성은 보다 차원이 낮은 단일의 직접목표, 효과성은 최종목표 내지 복합목표 같은 고차원적 목표와의 관계에서 그 내용을 평가해야 한다.

그러나 효과성 측정은 분석단위의 선택이 어렵고, 행정목표는 사회의 가치관을 반영하여 유동적이므로 효과성이 확정적이지 못하다는 한계가 있다.

한편 행정의 생산성이란 특정 행정활동의 투입에 대한 산출의 비율로서, 능률성과 효과성을 내포한 개념이다. 즉 투입에 대한 산출의 비율은 능률성이며, 기준목표에 대한 산추르이 비율은 효과성으로서 생산성은 양자의 비율을 조화시킴으로써 이러한 비율을 최적화하는 것이다.

현대행정에 있어서 생산성 개념이 중시되는 것은, 행정의 생산성 분석에 의하여 자원관리와 행정운영의 효율화를 기함으로써 입법부나 일반시민에 대하여 행정의 책임성 확보가 가능해진다는 점이다.

 

첫째, 행정서비스의 향상과 예산절약을 통하여 정책결정 능력을 개선할수 있다.

둘째, 인적자원에 대한 생산성 분석을 통하여 인력수급계획과 고용예측을 합리화함으로써 경제변동에 신축적으로 대응할수 있다.

셋째, 동기부여의 개선, 조직활동의 강화를 통하여 조직구성원의 일체감, 창의성, 만족감 등을 제고함으로써 대인관계 개선에 도움이 된다.

넷째, 통제 메카니즘의 개선을 통하여 자원배분의 우선순위 결정, 투입의 산출에의 전환과정, 목표달성에 관한 효과적인 통제수단을 제공한다.

 

그러나 행정의 특수성으로 인하여 공공부문에는 생산성의 합리적 분석이 어렵다. 즉 공공부문에는 민간부문과는 달리 공적 산출의 개별적 단위가 없을 뿐만 아니라 명확한 생산함수가 없으며, 특히 정부활동의 다목적 기능 때문에 생산성의 측정이 어렵다. 그리고 생산성 향상을 위해 기초가 되는 적절한 자료, 정보가 부족하기 때문이다.

 

 

 

 

4. 민주성

행정의 민주성이란 행정과정의 민주화를 통하여 국민의사가 우선하고 국민의사를 존중하여 반영시키는 행정, 즉 국민전체의 복지를 위한 행정, 국민에게 책임을 지는 행정을 의미한다. 이러한 민주성에는 행정인의 능력발전, 자기실현 욕구의 충족 등에 의한 행정의 인간화를 내포하고 있다. 따라서 행정의 민주성이란 대외적으로 국민과의 관계에서, 또한 대내적으로도 행정조직 내에서 확립되어야 한다.

 

1) 대외적 측면 : 국민의 의사가 우선하고 행정이 국민에 대하여 책임을 지며, 국민의 요구에 대하여 반응성을 가지는 것을 말한다.

이를 위해서는 첫째, 행정책임이 확보되어야 한다. 행정권력의 비대화, 남용가능성, 행정재량의 확대, 관료제의 병리 현상 등 때문에 행정통제방안을 강구할 필요성이 더욱 커지고 있다. 둘째, 민주적 공직관에 입각한 행정윤리를 확립하여야 한다. 셋째, 공개행정을 추구하여 국민과의 활발한 의사소통으로 국민의 이해와 지지를 얻어야 한다. 마지막으로 관료제는 전국적인 대표성을 지녀야 한다.

 

2) 대내적 측면 : 행정자체의 인간화 향상을 의미한다. 이를 위해서는 첫째, 공무원의 민주적 행정행태가 확립되어야 한다. 즉 조직내부의 이익이나 권익보다는 국민의 이익, 권익을 중시하는 가치관이 확립되어야 한다. 이를 위해서는 자유로운 의사소통, 합의에 의한 갈등해결, 기술적 지식, 기술에 근거한 영향력 행사가 전제되어야 한다. 둘째, 행정체제의 분권화, 권한위임이 수반되어야 한다. 셋째, 행정인의 능력발전이 뒷받침되어야 한다.

그런데 민주성과 능률성은 상호대립적인 것으로 여겨지고 있으나 행정의 민주성은 목적가치로서, 능률성은 수단적 가치로서 양자는 상호 보완적 관계의 측면에서 이해되어야 한다. 즉 민주적 행정은 국민의 복지를 위한 행정이므로 국민복지를 보장, 향상시키는 수단으로써 행정상의 방법, 절차, 기준은 능률화되어야 한다.

 

 

5. 사회적 형평성

사회적 형평성이란 공공서비스의 평등성, 의사결정과 사업수행에서 행정가의 책임성 및 공공기관의 요구보다 시민의 요구에 대한 대응성의 확보를 의미한다. 즉 공공서비스의 보다 효과적인 그리고 인간적인 급부의 보장을 위하여 그 주요목표를 민주적인 의사결정, 관료주의 부정, 행정과정의 분권화 및 고객위주의 행정에 염두를 두고 있는 것이다. 이 사회적 형평성은 크게 수직적 형평성과 수평적 형평성의 개념을 포함하고 있는데, 수직적 형평성이란 불평등한 사람을 불평등하게 취급하는 차등적 대우를 의미하며 수평적 형평성은 동등한 사람을 동등하게 취급하는 것을 의미한다.

 

 

6. 행정이념 상호관의 관계

어떤 상황하에서도 절대적인 행정이념은 없으며, 행정이념은 행정이 당면하는 시대 및 환경에 따라 강조되는 측면이 상이하다.

따라서 행정이념간에 상충되는 측면도 가지고 있다. 즉 능률성과 민주성의 경우 민주성을 강조하면 분권화가 중시되고, 능률성을 강조하면 집권화가 중시된다. 그리고 능률성과 합법성의 경우 합법성을 지나치게 강조하면 경직성이 나타나며, 능률성을 강조하면 융통성이 나타난다. 능률성과 효과성의 경우 능률성을 강조하면 과정이 중시되지만, 효과성을 강조하면 목표(결과)를 중시하게 된다.

그러나 자유민주주의를 신봉하는 행정이 추구해야 할 가장 기본적인 이념은 민주성이며, 민주성이라는 목적가치의 실현을 위하여 수단가치로서 능률성, 효과성, 생산성, 합법성이 확보되어야 한다.

따라서 추구해야할 행정이념의 방향을 설명하면 다음과 같다.

우선 민주성을 추구하여야 한다. 즉 행정이 달성해야할 발전목표는 시민의 폭 넓은 참여와 의사소통을 통하여 설정하고 행정관리의 인간화와 인간관계의 민주화에 노력하여야 한다. 이러한 민주성에 공헌하는 범위 내에서 능률성, 효과성, 생산성을 추가한다. 행정의 능률성은 민주성과 조화시켜 계속 추구하며 발전 목표에 기여할 수 있는 사회적 능률을 중시하면서, 행정의 효과성과 생산성을 달성하는데 주력하여야 한다. 마지막으로 합법성은 형식논리에 집착하는 합법성이 아닌 사회변동에 적응할수 있고 규범적 가치에 부합할 수 있는 합법성을 추구하여야 한다.