[행정규제론] 내부통제

 [행정규제론] 내부통제

Ⅰ. 서 - 내부통제의 중요성

과거 입법국가시대(19C)에는 민주주의의 원리에 따라 의회의 관료에 대한 통제가 상대적으로 중시되었다. 그러나 산업화 및 기술발달에 따라 사회의 복잡성이 증대함에 따라 행정의 전문성이 제고되면서 관료의 재량권의 범위가 크게 확대되었고 되고 있다. 이에 따라 재량권의 일탈과 남용에 대한 적절한 통제의 필요성이 증대되고 있는데 입법부, 사법부, 언론 등으로 나타나는 외부통제의 경우 전문성이 부족하여 과거와 같이 효과적으로 행정청을 통제하는 데 어려움이 있다. 이에 관료들이 스스로를 통제하는 내부통제가 더욱 중시되고 있다. 더욱이 이는 관료들에게 자율성을 부여하고 성과에 의해 통제하고자 하는 세계적 추세의 이론적 배경인 신공공관리론(New Public Management ; NPM)과 결부되면서 좀 더 내부통제에 관심을 갖게 하고 있다.

 

Ⅱ. 내부통제란?

미국의 행정학자 법률 길버트(C. E. Gilbert)는 행정통제의 방법을 통제자가 행정조직 내부에 위치하는가 그렇지 않은가에 따라 내부통제와 외부통제로 구분했다. 그리고 통제 방법이 법률 등으로 제도화 되었는가 그렇지 않은가에 따라 공식적 통제와 비공식적 통제로 구분했다. 정의하자면, 행정의 내부통제란 행정의 책임을 확보하기 위한 사전적 혹은 사후적 제어기제 또는 환류기제로서 행정조직의 하부구조나 참여자들이 조직의 목표와 규범으로부터 이탈되지 않도록 제재와 보상을 해주는 모든 활동^[각주:1]이다. 이하에서는 길버트의 분류에 따라 공식적 통제와 비공식적 통제로 구분하여 분설하겠다.

 

Ⅲ. 공식적 통제

1. 종류

행정수반에 의한 통제(공무원 임명권, 행정입법권 등에 의한 통제), 정책·기획의 조정에 의한 통제, 계층제의 의한 통제(계층제적 위계질서에 따른 상급자의 하급자에 대한 통제), 감사원에 의한 통제, 관리통제(원래의 목표·계획·기준에 따라 행정활동이 수행되고 있는지 여부를 확인·평가하고 그 결과에 따라 시정조치를 취하는 것), 교차기능조직에 의한 통제, 내부고발자보호제도, 국민권익위원회에 의한 통제 등이 있다.

 

2. 사례

1) 부처별 감사에 의한 통제

(1) 사례 - 1

부산 현직 경찰서장, 향응.접대로 본청 감찰

연합뉴스

부산의 한 현직 경찰서장이 금품 수수 문제로 경찰청 본청 감찰을 받고 있는 것으로 확인됐다.

15일 경찰 관계자에 따르면 부산 모 경찰서 A서장이 직원들로부터 금품과 향응, 접대 등을 받았다는 첩보가 경찰청 내부고발센터에 접수돼 본청 감찰팀이 지난 12일 부산으로 내려와 A서장에 대해 조사를 벌인 것으로 알려졌다.

A서장은 지난 7월 해당 경찰서에 부임한 뒤 경찰서내 주요 간부와 직원들에게 압력을 넣어 명절과 휴가철 등을 빙자해 여러 차례 향응과 접대를 받고 일부 금품도 받은 것으로 전해졌다.

부산경찰청 관계자는 “본청 감찰팀에서 부산으로 내려와 강도높은 조사를 벌인 것으로 알고 있다”며 “비위사실에 대한 혐의가 확인되는 대로 징계절차에 들어갈 것으로 보인다.”고 말했다.

이에 대해 A서장은 “직원들에게 강제적으로 접대를 강요한 사실은 없다”며 “본청 감찰팀 조사도 관례적인 부분에 대한 조사일 뿐 크게 문제될 것은 없다”고 해명했다.

 

(2) 사례 - 2

지자체·공공기관 자체감사기구 설치 의무화

2010/03/19 13:59

감사원 '공공감사에 관한 법률' 7월부터 시행

오는 7월부터 지방자치단체, 공공기관 등의 자체감사기구 설치가 의무화된다.  또 감사책임자를 개방형 임기제로 임용하게 돼, 감사책임자를 내부 인원으로 충원하던 기존보다 독립성과 전문성, 실효성 등이 높아질 전망이다. 감사원은 이같은 내용을 골자로 공공부문 전반의 자체감사활동을 규율하는 내용을 담은 '공공감사에 관한 법률(공감법)'이 지난달 26일 국회 본회의에서 의결되고 지난 16일 국무회의에서 의결됨에 따라, 오는 22일 공포돼 오는 7월 1일부터 시행될 예정이라고 18일 밝혔다. 새로 제정된 공감법에서는 정부와 각 지자체, 공공기관 등에 독립성이 보장된 자체감사기구를 의무적으로 설치하고, 감사책임자를 개방형 직위의 임기제로 임용하도록 했다. 그동안에는 감사책임자를 해당기관에서 내부인원으로 감사책임자를 임명하도록 돼있었지만, 이같은 규정이 마련됨에 따라 해당 기관장으로부터 독립성과 전문성을 갖고 실효성 있는 내부 통제가 가능해지고 감사기구의 기관장 예속, 자기식구 감싸기 등의 문제점을 해소할 수 있다는 게 감사원의 설명이다. 이와 함께 감사책임자의 임기 내 신분을 보장해 실질적인 자체감사가 이뤄질 수 있도록 했다. 이에 따라 최소 2년부터 5년까지 임기를 보장하고 임기 내에는 특별한 사유가 없을 경우 채용계약 해지 등 인사조치를 할 수 없게 된다. 단, 책임을 게을리하는 감사책임자는 감사원이 교체를 권고하도록 하는 대신, 우수기관에 대해서는 감사원 감사를 생략하거나 표창을 수여하는 등 인센티브를 확대하기로 했다.  출처 / 포천뉴스 투데이

 

2) 국무총리 산하 공직윤리지원관실

(1) 개관

국무총리실에는 국무총리 산하에 공직윤리지원관을 두고 있다. 이곳의 전신은 과거 김영삼 정부 시절 사직동팀이라고 불리던 곳으로 암행감찰반으로 널리 알려져 있다. 여기는 총리실 직원과 경찰, 검찰, 국세청, 금융감독원 등 사정기관 파견인력으로 구성되어 있다. 공직윤리지원관실의 목적은 각 부처 장차관을 비롯하여 공기업 사장 등 고위공직자와 검찰까지도 대상으로 하여 공무원의 비위를 척결하고자 하는 것이다.

 

(2) 사례

‘관가의 저승사자’ 공직윤리지원관실 경찰청 암행감찰

지난달 31일 밤 간부급 소재파악도 … 잇단 경찰비리 맞물려 배경에 관심

2009-04-02 오후 12:44:15

‘관가의 저승사자’로 불리는 국무총리실 산하 공직윤리지원관실 감찰반이 지난달 31일 밤늦게 서울 서대문소재 경찰청을 암행 감찰한 것으로 확인됐다.

특히 감찰반은 잇단 경찰관 비리로 내부 감찰을 진행 중인 상황에서 경찰청 감찰관련 부서를 집중 조사한 것으로 알려졌다.

경찰청 관계자는 1일 “지난달 31일 오후 11시쯤 공직자윤리지원실 감찰반이 와서 경찰청 전 부서에 대한 감찰을 진행했다”면서 “연초나 명절, 대통령 해외순방처럼 비상상황에서 통상적으로 나오는 암행감찰이었다”고 밝혔다.

이 관계자는 이어 “경찰청에 앞서 행안부를 먼저 감찰한 것으로 알고 있으며 현재는 다른 부처와 지방자치단체로 감찰을 확대하고 있는 것으로 보인다”고 덧붙였다.

공직자윤리지원관실은 경찰 검찰 국세청 등 사정기관에서 뽑은 파견인력으로 운영되고 있으며 5급 이상 고위직 공무원들의 비리를 주로 감찰하고 있다. 때문에 이번 경찰청 감찰결과에 관심이 모아지고 있다.

암행감찰반은 당시 경찰청 본청에 대한 보안실태 등 일반적인 감찰은 물론 국장급 이상 간부 경찰들의 소재파악도 진행했던 것으로 알려졌다.

경찰청은 그러나 청와대가 최근 공직사회에 대한 기강확립차원에서 진행하는 감찰과 마찬가지로 이번 국무총리실 공직윤리지원관실의 경찰청 감찰에 대해 대수롭지 않다는 반응을 보이고 있다.

 

3) 내부고발제도

(1) 개관

내부고발이란 조직구성원이 자신의 조직 내에서 발견되는 불법, 부당, 부도덕한 행위를 대외적으로 폭로하여 이를 시정하려는 행위를 의미한다. 이는 공무원의 부정적인 행태와 제도화된 부패를 척결하기 위한 주요 기제로 작용한다는 것이 일반적인 기제이다. 내부고발자제도는 자칫 만인의 만인에 대한 감시로 인해 신뢰를 해하고 공무원들의 사기저하와 소극적인 행태를 조장하는 비민주적 조직관리라는 비판도 있다.

 

(2) 사례 - 1

러, 경찰 내부 고발 비디오 논란

2009.11.10.

러시아에서 경찰 내부를 고발하는 비디오가 인터넷에 유포돼 논란이 되고 있다.

비디오를 제작한 사람은 크라스노다르 경찰 소속 중견간부인 알렉세이 디모후스키(32)로 비디오에는 상사로부터 죄가 없는 사람들을 체포하라는 명령을 받은 것에 대해 항의하는 내용이 담겨 있다. 디모후스키는 또 푸틴 수상에게 “1만 4000루블(한화 약 56만원)의 적은 월급으로 주말에도 출근을 했다”면서 “결국 아내에게 이혼을 당했고 이젠 일을 그만두고 싶다”고 호소했다.

비디오는 지난 8일까지 러시아에서 약 40만 명 이상이 시청했다.

라시드 누르갈리예프 내무장관은 9일 관련 조사를 명령하고 자세한 결과가 나올 때까지 디모후스키에게 직무정지 처분을 내렸다. 그러나 같은 날 크라스노다르 경찰 당국은 디모후스키가 허위 사실을 유포했다고 보고 해고를 결정했다.

 

(3) 사례 - 2

[뉴스파일] 공무원 비리, 내부 신고 38%

[2010.02.15]

정부기관의 내부 고발이 부패행위 적발에 결정적인 역할을 하는 것으로 조사됐다.

국민권익위원회는 2002∼2009년 검찰과 경찰, 감사원 등에 이첩한 부패행위 관련 내부 신고사건이 258건으로, 전체 신고사건(668건)의 38.6%를 차지했다고 15일 밝혔다.

검찰 등의 조사가 끝난 236건 가운데 혐의가 적발된 사건은 180건으로 76.3%에 달했다. 이는 전체 신고사건의 혐의 적발률 71.1%보다 5.2% 포인트 높은 수치다.

같은 기간 내부 고발로 부패혐의가 적발돼 기소 또는 징계처분을 받은 공직자 등은 모두 902명인 것으로 집계됐다. 이들로부터 추징·환수키로 한 금액은 983억여원으로, 전체 신고사건 추징·환수 대상액 1616억원의 60.9%를 차지했다.

내부 고발은 시행 첫해인 2002년 28건에 불과했으나 이듬해 46건으로 큰 폭으로 증가했다가 2004년 23건, 2006년 28건, 2008년 25건 등 감소 추세를 보였다. 그러나 지난해 41건으로 다시 크게 늘어났다.

 

3. 개선방안

앞서 본 바와 같이 공식적 통제에는 청와대, 국무조정실, 감사원, 부처별 감사부서, ‘행정절차법’, 정보공개, 심사분석 등이 포함된다. 이 때 이들 기관간의 기능분담을 통하여 중복통제를 완화하는 것이 필요하다. 구체적으로 청와대는 통치차원의 핵심사항에 국한한 사정활동을 담당하고, 국무조정실은 행정부처에 대한 일반적 심사평가업무를 담당하며, 각 부처별 감사부서는 자체적으로 포괄적인 감사업무를 수행하도록 하는 것이 바람직하다. 특히 감사원은 일반적 감사보다는 주요 사안에 대한 조사업무를 위주로 하며 무엇보다도 그 독립성, 중립성의 유지가 필요하다. 또한 ‘행정절차법’, ‘정보공개법’, ‘부패방지및국민권익위원회설치와운영에관한법률’의 실질적인 운영이 필요하다.

 

Ⅳ. 비공식적 통제

1. 종류

비공식적 통제는 대표관료제에 의한 통제, 기능적 책임에 의한 통제, 비공식조직에 의한 통제, 행정윤리에 의한 통제, 행정문화에 의한 통제 등이 있다.

 

2. 사례

1) 비공식조직에 의한 통제

‘경찰 청렴동아리’를 아시나요

2010-02-02

“비리경찰 없는 조직 만들자” 5년째 자정활동

7천여명 활약 … “경감근속제 등 뒷받침돼야”

“전국 240개 경찰서에서 ‘청렴동아리’ 회원 7000여명이 맹활약중입니다.”

‘내부비리 척결’이 경찰 최대 화두로 등장한 가운데 지난 2005년부터 5년째 경찰 내부 자정운동을 자발적으로 벌여온 ‘청렴동아리’라는 모임이 있어 화제다.

출범 당시 이 모임은 내부비리를 고발하기보단 ‘깨끗한 경찰’을 칭찬하고 소개하며 비리 없는 경찰조직을 만드는 데 앞장선다는 의미로 ‘선도그룹’으로 불렸다. 하지만 자정활동이 자발적이며 자율적으로 이뤄지는 일종의 모임인 점을 고려 이듬해 바로 이름을 ‘동아리’로 바꿨다.

지난해엔 처음으로 회장도 선출했다. 채근상(대구 북부경찰서 산격지구대 경위) 청렴동아리 회장은 “내부적으로 자체정화노력을 열심히 하고 있지만 수치로 잘 드러나지 않아 ‘활동을 해도 잘 표가 나지 않는다”면서 “하지만 경찰조직의 분위기 조성이 중요하다”고 말했다. 그래서 지난해엔 청렴동아리 회원 배가운동을 벌였다. 경찰서마다 15명이었던 회원을 30명까지 늘렸다.

청렴동아리는 해마다 경찰청에 모여 워크숍을 갖는다. 지금까지 네차례 열리 워크숍에선 비리 없이 청렴한 경찰들을 뽑아 모범사례로 전국 경찰에 전파하고 격려금을 주기도 했다.

채 회장은 “극히 일부이긴 하지만 정보를 빼돌리고 금품을 받는 경찰의 경우 공무원으로서 기본적인 자질이 없는 사람”이라면서 “하지만 더 문제는 비리경찰이 발생하게 하는 시스템에 있다”고 말했다. 예컨대 내부 고발자 혹은 신고자에 대한 보호장치가 미비한데다 포상금 역시 현실과 동떨어진 점 등이 그렇다.

근원적인 문제도 거론했다. 경찰이 청렴도는 물론 내부만족도에서도 최하위 조직으로 매번 발표되는데는 ‘만성적인 인사적체’도 한 이유라고 지적했다. 경위에서 경감으로 승진하기가 바늘구멍 뚫기만큼 어렵다 보니 윗선에 줄을 대려 하고 그래서 비리가 발생하게 된다는 설명이었다.

채 회장은 “앞으로도 자정활동에 적극 나서겠지만 경감근속제 같은 근원적인 대안이 마련된다면 지금보다 비리 경찰은 크게 줄어들 수 있을 것”이라고 주장했다.

 

2) 행정윤리에 의한 통제

(1) 개관

공무원은 특정 분야의 전문가로서 그리고 국민에 대한 선량한 봉사자로서 행동해야 할 직업윤리에 구속을 받는다. 공무원은 전체 국민에 대해 공평하게 봉사하여야 하고 국민의 의사를 존중하여야 하며 민주적 가치를 존중하여야 한다.

 

(2) 사례 - 1

한국인터넷진흥원, 윤리헌장 제정 선포

2009-09-07

한국인터넷진흥원(KISA)은 깨끗하고 투명한 직무윤리 환경조성 및 고객 신뢰와 믿음의 기반을 구축하기 위한 ‘윤리헌장 제정 선포식’을 가졌다. 이번에 제정된 윤리헌장은 ▲공정한 직무수행과 깨끗한 공직풍토 조성 ▲최상의 고객 서비스 제공 ▲국가와 사회로부터 주어진 역할 충실 ▲나눔 경영 실천 등을 담았다.

KISA는 윤리헌장과 함께 ‘10가지 윤리행동 실천지침’도 발표했다. 이를 기반으로 ‘함께 다짐하고 서로 실천하는 행동강령’, ‘임직원이 앞장서는 윤리서명’, ‘윤리의 길라잡이! 퀴즈 교실’, ‘신나는 윤리포인트 쌓기’ 등을 통해 직무 윤리성과 투명성을 강화해 나갈 계획이다.

김희정 KISA 원장은 선포식에서 “진흥원이 자발적으로 윤리경영을 실천하고 임직원 개개인의 윤리의식 및 청렴성을 높이기 위한 일환으로 윤리헌장을 제정, 선포하게 됐다”면서 “앞으로 임직원의 직무윤리를 유지하기 위한 환경을 적극 조성해 나갈 것”이라고 말했다.

 

(2) 사례 - 2

KEIT, '윤리경영 실천 결의대회' 개최

2009-07-23

한국산업기술평가관리원(KEIT)은 전 직원의 청렴의지를 다지고, 깨끗한 조직문화를 조성하기 위한 ‘윤리경영 실천 결의대회’를 23일 한국기술센터 국제회의장에서 개최했다고 밝혔다.

KEIT는 이날 윤리헌장 선포와 임직원 청렴서약서 결의를 진행하고 이관해 상임감사의 ‘KEIT의 윤리경영’ 설명에 이어 신재극 감사교육원 전문위원의 ‘바람직한 공직자상’이란 주제의 특강을 통해 윤리의식을 다졌다.

서영주 KEIT 원장은 “KEIT가 공공기관 선진화의 모범사례로 주목받고 있는 만큼 부정부패 척결에도 앞장섬으로써 공공기관으로서의 사회적 책임을 다하자”고 당부했다.

한 편, KEIT는 윤리경영을 ‘푸름 KEIT’로 이름 지었으며, 윤리경영 캐릭터로 ‘푸름이’를 제작했다.

 

(3) 사례 - 3

농어촌公 충주·제천·단양지사, 전 직원 청렴생활 이행 결의

“투명하고 참된 공직자 거듭날 것”

▲한국농어촌공사 충주·제천·단양지사는 16일 청렴생활 이행으로 고객서비스 향상에 최선을 다하겠다는 결의대회를 개최했다.

[충 주]한국농어촌공사 충주·제천·단양지사(지사장 이용대)는 16일 지사 회의실에서 전 직원 43명이 참여한 가운데 반부패 청렴의식 확산과 청렴도 제고로 깨끗하고 투명한 기업문화 정착을 위한 ‘청렴생활이행 결의대회’를 개최했다.

이날 충주·제천·단양지사 전 직원은 부패추방 및 윤리경영의 실효성을 높이기 위해 △이권개입 및 알선·청탁금지 △금품 및 향응금지 △건전하고 생산적인 여가활동 실시 △지연·혈연·학연에 의한 차별행위 금지 △신속·친절·공정한 업무처리로 고객서비스 향상에 최선을 다하겠다고 다짐했다.

결의대회에서 이용대 지사장은 “부패 없는 청렴한 생활은 고객신뢰의 바탕이 되고 청렴경영은 안정과 성장의 토대가 된다”며 “고객에게 사랑받는 참된 공직자로 다시 태어나도록 노력하자”고 당부했다.

한편 한국농어촌공사(사장 홍문표)는 지난 2월27일 국민권익위원회 주관으로 열린 제2회 국민신문고대상 시상식에서 부패방지 유공 분야 국무총리표창을 수상한 바 있다.

 

3. 개선방안

비공식적 통제에는 공직자윤리의 강화가 필요하다. 특히, 공무원의 일탈행위가 비단 윤리의식의 결여 때문만이 아니라 환경적 요인에 기인하는 바가 크다는 점을 고려할 때, 공직자의 윤리의식 제고를 위해서는 근무조건이나 인사 관행의 개선, 불필요한 규제의 완화 등 환경요인의 개선이 요구된다.

 

Ⅴ. 결

청와대와 국가정보원 같은 외부통제를 거의 받지 않는 부서는 조직의 규모나 예산이 증가함에도 불구하고 효과적으로 통제가 이루어지지 않는 경우가 많다. 또한 권위주의적 행정문화로 인해 관료들의 외부통제에 대한 수용은 낮은 편이다. 이와 같은 이유 때문에 내부통제가 중요함에도 불구하고 정작 사정기관의 통제의지는 약한 편이어서 대개 일회적이거나 정치적 결정에 따라 행해지는 경우가 많다. 그래서 단속 대상자들은 ‘재수없어 걸렸다.’고 생각하는 경우가 많아 효과적인 행정통제가 이루어지지 않고 있다.

현대에 와서 정부는 작은 정부를 목적으로 하여 상당한 역할들을 민간에 맡기거나 시민사회와 연계하여 처리하고 있다. 그러나 현대의 정부는 작아지는 것만을 목표로 하는 것이 아니라 한편으로는 강한 정부를 목표로 하고 있다. 즉, 규제국가로의 성격을 계속하여 유지, 강화하는 것이다. 따라서 행정부에 대한 통제는 결코 소홀히 할 수 없다. 다만, 지나치게 강력한 행정통제는 오히려 실질적인 성과실패로 나타날 수 있는 바 행정통제는 비용과 편익을 고려하여 민주성과 능률성이 조화될 수 있도록 하여야 할 것이다.

1. 오세덕, 현대행정관리론 (동림사, 2000) [본문으로]