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[경찰행정법 사례16] 비둘기가 신호기를 고장낸 사건

[문2] 甲은 누구를 피고로 하여 손해배상청구를 해야 하는가? (25점)

𝟚. 설문 2의 해결

Ⅰ. 문제의 소재

국가배상법상의 배상책임자는 국가 또는 지방자치단체이다. 국가배상법 제6조 제1항은 공무원의 선임ㆍ감독자 또는 영조물의 설치ㆍ관리자와 비용부담자가 다른 경우, 비용부담자도 손해배상책임이 있음을 규정하고 있다. 피해자의 피고선택 부담을 완화하여 권리구제를 용이하게 하기 위함이다. 비용부담자의 의미와 종국적 배상책임자가 누구인지 문제된다.

Ⅱ. 사무의 귀속주체ㆍ영조물 관리주체로서 배상책임자

1. 국가사무와 지방자치사무

국가배상법 제2조 및 제5조에서 국가 또는 지자체가 배상책임을 진다는 것은 사무의 귀속주체 또는 영조물의 관리주체로서 배상책임을 진다는 것을 말한다. 즉, 국가사무에 있어서는 국가가, 지방자치사무에 있어서는 지방자치단체가 배상책임을 진다는 것이다.

2. 위임사무

국가사무를 지방자치단체에 위임하는 경우, 관리주체에 대해 견해가 대립한다.

⑴기관위임사무의 경우, 사무의 귀속주체는 국가 또는 위임한 상급 지자체이고, 배상책임을 진다. ⑵단체위임사무의 경우, 위임받은 지자체가 사무의 귀속주체이고, 배상책임을 진다(지방자치법에서 지방자치단체의 사무로 규정).

3. 사안에서 도로교통법 제3조제1항에 의해 신호기의 설치·관리는 지방자치단체장의 권한에 해당하므로 자치사무의 귀속주체인 서울특별시가 관리주체가 된다.

Ⅲ. 비용부담자로서 배상책임자

1. 국가배상법 제6조 제1항 비용부담자의 해석과 관련하여 견해가 대립한다.

2. 학설

⑴형식적 비용부담자설은 대외적으로 비용을 지출하는 자가 배상책임자(위임받은 하급지자체)라는 견해, ⑵실질적 비용부담자설은 실절적·궁극적으로 비용을 부담하는 자가 배상책임자(국가 또는 상급지자체)라는 견해, ⑶병합설은 양자 모두 비용부담자라는 견해이다.

3. 판례는 대외적으로 경비를 지출하는 자는 실질적·궁극적 부담자가 아니더라도 비용부담자에 포함된다고 판시하는데, 이에 대해 병합설로 평가하는 견해와 형식적 비용부담자설이라는 견해가 대립한다.

4. 검토

국가배상법 제6조 제1항의 입법취지는 피해자의 피고선택 부담 완화에 있으므로, 국민의 실효적인 권리구제를 도모하기 위하여 병합설이 타당하다.

5. 사안의 경우

사안에서 형식적 비용부담자는 서울지방경찰청장이 속한 단체로서 비용을 대외적으로 지출하는 국가이고, 실질적 비용부담자는 경비를 궁극적으로 부담하는 서울특별시이다.

Ⅳ. 종국적 배상책임자

1. 문제점

국가배상법 제6조 제2항에 의해 내부관계에서 그 손해를 배상할 책임이 있는 자에게 구상권이 인정되는 바, 최종 배상책임자가 누구인지 문제된다.

2. 학설

⑴사무귀속주체설은 관리책임의 주체가 최종책임자라는 견해, ⑵비용부담주체설은 당해사무의 비용부담자가 최종책임자라는 견해, ⑶기여도설은 당해 손해발생에 대한 기여도에 따라 결정해야 한다는 견해이다.

3. 판례

사무귀속주체설에 입각한 예도 있으며, 제반 사정을 종합하여 결정함이 상당하다고 판시하여 위 학설의 입장을 종합적으로 고려한 예도 있다.

4. 검토

사무에는 비용이 따른다는 원리, 사무처리 효과의 귀속 주체 등을 고려할 때 사무귀속주체설이 타당하다.

Ⅴ. 사안에의 적용

甲은 국배법 제5조에 근거하여 관리주체인 서울특별시를 피고로 하여 손해배상청구가 가능하며, 국배법 제6조제1항에 의거하여 형식적 비용부담자인 국가를 피고로 하여서도 손해배상청구를 할 수 있다.

[경찰행정법 사례16] 비둘기가 신호기를 고장낸 사건

[문1] 甲의 국가배상청구는 인용 가능한가? (25점)

𝟙. 설문 1의 해결

Ⅰ. 문제의 소재

甲의 국가배상청구 인용 가능성과 관련하여 국가배상법(이하 국배법) 제5조와 제2조의 책임이 각각 인정되는지 여부와 두 배상책임간의 관계가 문제된다.

Ⅱ. 국배법 제5조의 배상책임

1. 의의 및 법적 성질

⑴도로·하천 기타 공공의 영조물의 설치·관리상 하자로 타인에게 손해를 발생하게 한 경우 국가 또는 지방자치단체는 그 손해를 배상하여야 한다. ⑵고의·과실을 요건으로 하지 않는 무과실책임으로서, 관리에 하자가 없더라도 공물 자체의 객관적 안정성이 결여되면 책임을 진다.

2. 성립요건

⑴공공의 영조물

국가 또는 지방자치단체에 의하여 공공목적에 제공되는 유체물 내지 물적 설비를 말하며, 인공ㆍ자연공물, 동산ㆍ부동산과 동물을 모두 포함한다(통설·판례). 사안의 신호등은 공공목적에 제공되는 인공공물로서 영조물에 해당한다.

⑵설치·관리의 하자

①학설은 ⓐ영조물이 통상 갖춰야 할 안전성을 결여한 것으로 보는 객관설과 ⓑ영조물을 안전하고 양호한 상태로 보전해야 할 안전관리의무 위반으로 보는 주관설, ⓒ안전성 결여와 관리의무 위반을 모두 고려하는 절충설, ⓓ위법·무과실책임으로 보는 위법·무과실책임설로 나뉜다. ②판례는 용도에 따른 안전성을 갖추지 못한 상태에 있음을 말한다고 판시, 기본적으로 객관설 입장이다. ③과실개념의 객관화 경향, 피해자의 권리구제상 무과실책임으로 보는 객관설이 타당하다. 사안에서 신호기의 고장으로 물적 안정성이 결여되었고, 그대로 방치한 것에 대한 관리의무 위반도 존재하므로 어떠한 학설에 따르더라도 설치·관리의 하자가 인정된다.

⑶손해발생 및 인과관계

①하자로 인해 손해를 입고, 상당인과관계가 있어야 한다. ②사안에서 甲은 교통사고로 상해를 입는 손해를 입었고, 신호기의 오작동이 없었다면 사고가 발생하지 않았을 것이므로 인과관계도 인정된다.

3. 면책사유

⑴다수설은 객관적인 통상의 안전성을 갖춘 이상 예견가능성, 회피가능성이 없는 불가항력에 의한 배상책임 면책을 인정하나, 판례는 불가항력 인정에 소극적이다.

⑵판례는 예산부족은 참작사유일뿐 면책사유가 될 수 없다고 판시하였다.

⑶사안에서 서울지방경찰청장은 예산부족을 들고 있는데 이는 참작사유는 될 수 있을지언정 안전성을 결정짓는 요소가 아니므로 면책사유는 되지 못하고, 비둘기 무리가 평소 서식하고 있었으므로 비둘기에 의한 신호기 고장을 예측할 수 없는 사안이 아니다.

4. 소결

신호기에 물적 하자가 인정되고, 면책사유가 존재하지 않으므로 영조물책임이 인정된다.

Ⅲ. 국배법 제2조의 배상책임

1. 의의 및 성립요건

⑴공무원의 고의·과실에 의한 직무상 불법행위로 손해를 입은 국민이 국가·지방자치단체에게 손해배상을 신청하는 것이다. ⑵사안에서 서울지방경찰청장은 공무원에 해당하고, 신호기의 관리는 도로교통법 시행령 제86조에 근거한 직무행위이며, 甲은 갈비뼈가 부러지는 신체상의 손해를 입었고, 인과관계가 인정된다. 부작위의 위법성과 고의·과실 여부는 항을 바꾸어 검토한다.

2. 부작위의 위법성

⑴작위의무

법령상 작위의무가 규정되어 있거나 재량권이 영으로 수축하는 경우 작위의무가 인정되고, 조리에 의한 안전확보 작위의무도 국민의 생명·신체·재산 등의 보호를 위해 판례상 인정된다.

⑵사익보호성

판례는 공무원에게 부과된 직무상 작위의무의 내용이 전적으로 혹은 부수적으로 사회구성원 개인의 안전과 이익을 보호하기 위하여 설정된 것임을 요한다.

⑶소결

사안에서 도로교통법 제3조와 조리상 안전확보작위의무를 근거로 작위의무가 인정되며, 도로교통의 안전이라는 공익뿐만 아니라 개인의 안전보호라는 사익보호성도 인정되므로 고장신고에도 불구하고 이무런 조치를 취하지 않은 부작위의 위법성이 인정된다.

3. 고의·과실

⑴통설·판례는 과실을 당해 직무를 담당하는 평균적 공무원이 통상 갖추어야 할 주의의무 위반으로서, 손해발생에 대한 예측가능성과 회피가능성이 있어야 한다고 본다. ⑵사안에서 신호기가 고장나 사고가 발생하기까지 24시간이 흘렀고, 그 사이에 5차례나 112신고가 있었다는 점이 인정되므로 평균적 공무원이라면 고장신고를 받고 현장실사를 통해 수리가능성을 판단하고 교통경찰관을 배치할 것이 당연히 예상되므로 과실이 인정된다.

4. 소결

서울지방경찰청장이 신호기 고장에 대해 아무런 조치를 취하지 않는 부작위로 교통사고가 발생하였으므로 국배법 제2조의 책임이 인정된다.

Ⅳ. 국배법 제2조와 제5조 책임의 관계

⑴제2조 책임과 제5조 책임이 경합하는 경우 어느 책임을 주장할 것인지 문제된다.

⑵학설은 ①제2조는 과실책임이고, 제5조는 무과실책임이므로 양 자는 경합한다고 보는 청구권경합설과 ②일반법(제2조)과 특별법(제5조)의 관계에 있으므로 제5조 적용하는 법조경합설이 대립한다.

⑶판례는 교통신호기 고장 사건에서 국가를 상대로 선택적 청구할 수 있다고 하여 청구권경합설의 입장이다.

⑷생각건대, 양 조항의 성질, 피해자에 대한 두터운 보호를 위해 청구권경합설이 타당하다.

Ⅴ. 사안에의 적용

사안의 경우 甲은 신호기 고장으로 국배법 제2조와 제5조의 손해배상청구권이 모두 인정된다. 또한 두 책임이 동일한 손해 전체에 대해 기여한 것이므로 선택적 청구도 가능하다.

[경찰행정법 사례15] 경무과장 척추골절 사건

[문3] 만약 「국가배상법」제2조 제1항 단서의 해석과 관련하여 위 사안에서 丙의 국가배상청구가 이중배상에 해당한다고 해석할 경우, 덤프트럭 운전자의 보험회사인 甲이 경무과장 丙에게 치료비 및 합의금 전액을 지급하였다면, 甲은 국가를 상대로 구상권을 행사할 수 있겠는가? (15점)

𝟛. 설문 3의 해결

Ⅰ. 문제의 소재

丙의 국가배상청구가 이중배상에 해당하는 경우, 전액을 배상한 공동불법행위자인 보험회사 甲이 국가를 상대로 구상권을 행사할 수 있는지 문제된다.

Ⅱ. 공동불법행위 책임의 일반적 법리

공동불법행위책임이란 수인이 공동으로 불법행위를 하여 타인에게 손해를 가한 경우 연대하여 부담하는 책임을 말하며, 수인의 불법행위책임 간 관련공동성이 있는 경우 성립한다. 공동불법행위책임이 성립하면 피해자는 가해자 전원에게 손해배상을 청구할 수 있고, 각 불법행위책임자는 손해액 전부에 대한 배상책임을 지는 부진정연대책임을 인다. 그 후 내부적 관계에서 책임비율에 따라 불법행위책임자에게 구상권을 행사할 수 있다.

Ⅲ. 이중배상금지조항과 국가의 구상책임

1. 문제점

이중배상에 해당하는 경우 국가를 상대로 구상권을 행사할 수 있는지 문제된다. 국가에 대한 구상권 행사가 가능하다고 볼 경우에는 이중배상의 우회적 청구가 되고, 반대로 구상권 행사를 부인하면 공동불법행위자인 사인에게 수인할 수 없는 피해를 주기 때문이다.

2. 판례

⑴종래 대법원은 이중배상금지원칙에 충실하여 피해자인 공무원이 직접 국가에 대해 손해배상청구권을 행사할 수 없으므로, 국가에 대한 구상권 행사도 부정하였다.

⑵그러나 헌법재판소는 육군중사 오토바이 충돌사건에서, 국배법 제2조제1항 단서를 구상권 제한규정으로 해석하면 합리적인 이유 없이 일반국민을 지나치게 차별하게 되고 재산권을 과잉제한하게 되어 위헌이라고 판시하였다.

⑶그 후 대법원은 판례를 변경하여 일반적인 공동불법행위책임과는 다르게 민간인은 손해 중 자신의 부담부분에 한하여 손해배상의무를 부담하고, 국가에 대해 구상할 수 없다고 판시하였다.

Ⅳ. 사안에의 적용

국배법은 구상권에 관해 어떠한 규정도 없으며, 합리적 이유 없이 부진정연대책임 법리의 예외를 인정할 수 없다는 점에서 한정해석함이 타당하다. 그러므로 헌법재판소의 견해처럼 보험회사 甲은 국가에게 구상권 행사가 가능하다고 보는 것이 타당하다.