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[경찰행정법 사례31] 경찰서장 물대포 발사 명령 사건

[문2] 甲은 소청심사를 거쳐 경찰청장 丙을 피고로 ‘정직 3월’에 대한 취소소송을 제기하였다. 행정법원은 甲의 청구를 인용할 것인가? (소송요건은 논외로 하고, 소의 이유유무만 검토하시오) (35점)



※ 주의 : [문2] 는 ‘甲의 물대포 발사 명령은 위법한가?’라고 직접적으로 물을 수도 있음





𝟚. 설문 2의 해결

Ⅰ. 문제의 소재

甲의 정직 3월에 관한 취소소송의 인용 가능성과 관련하여 주체, 형식상 하자는 문제되지 않으나, 징계사유인 살수차 사용행위의 적법성이 문제된다. 특히, 살수차 사용의 ①절차상 하자 유무와, 내용적 하자로서 ②법률유보의 원칙과 법률우위의 원칙, ③자기구속의 원칙, ④신뢰보호의 원칙, ⑤비례의 원칙 위반여부가 문제된다.



Ⅱ. 절차상 하자

1. 집회 및 시위에 관한 법률(이하 집시법)상 해산절차

경찰관서장의 집회 또는 시위에 대한 직접해산은 집시법 등을 위반한 집회·시위에 대해 집시법 제20조의 해산절차를 거친 후에 가능하다.

2. 판례

⑴적법절차의 원칙은 공권력에 의한 생명·자유·재산의 침해는 반드시 합리적이고 정당한 법률에 의하여 정당한 절차를 밟은 경우에만 유효하다는 원리로 모든 국가작용에 광범위하게 적용됨을 전제로, ⑵이미 진행 중인 집회나 시위를 해산하기 위해서는 집시법 제20조제1항의 구체적인 해산사유를 고지하여야 한다고 판시하였다.

3. 소결

사안의 살수차 사용행위를 통한 시위 진압은 집시법상 해산절차를 거치지 않은 채로 진행되었으며 살수차 운용지침에서 정한 살수차 사용의 경고, 경고살수, 곡사살수 등을 거치지 않고 곧바로 직사살수하여 적법절차원칙에 반하는 절차상 하자가 인정된다.



Ⅲ. 내용상 하자

1. 법률유보의 원칙

⑴행정권의 발동에는 법적 근거가 있어야 한다는 원칙이다. ⑵경직법 제10조제2항은 경찰장비의 하나로 살수차를 규정하고 있고, 그 사용기준에 관한 사항을 위해성 경찰장비의 사용기준 등에 관한 규정(대통령령)으로 정하였으며, 경찰장비 사용규칙(경찰청 훈령)은 살수차 안전수칙을 정하고, 그 외의 사항은 살수차 운용지침으로 정하도록 규정하였다. 그러므로 법률유보의 원칙에는 위배되지 않는다.

2. 법률우위의 원칙

경직법 제10조제1항은 경찰관은 직무수행 중 경찰장비를 사용할 수 있다고 규정되어 있는 바, 사안은 직무수행 중으로 법률요건 충족한다.

3. 자기구속의 원칙

⑴문제점

살수차 운용지침에 따라 물대포를 과격하게 사용하지 않겠다는 관행에 반하여 행해진 물대포 발사행위가 자기구속의 원칙에 반하는지 문제된다.

⑵의의

행정청의 재량권행사에 있어서 일정한 관행이 형성되어 있는 경우, 동일한 사안에 대하여 이전에 제3자에게 한 처분과 동일한 처분을 하도록 스스로 구속당한다.

⑶근거

①학설은 신뢰보호의 원칙 및 평등원칙에서 구하는 신의칙설과, 평등의 원칙에서 구하는 평등권설로 나뉘어 있고, ②판례는 양자 모두를 근거로 인정한다.

⑷적용요건

➀재량행위 영역에서 ➁동종의 사안에 대하여 ➂행정선례가 존재하여야 한다. 특히, ➂요건과 관련하여 선례필요설, 선례불요설(예기관행설)의 견해가 대립한다. 판례는 선례필요설 입장이다. 생각건대 재량준칙을 예기관행으로 보게 되면 행정규칙에 법규성을 인정하는 결과가 되어 부당하므로 선례필요설이 타당하다.

⑸소결

사안의 경우 물대포 발사행위는 ①경찰관청의 재량행위로서 ②동종의 시위진압 사건에서 ③기존 시위와 다른 특별한 불법성이 보이지 않음에도 과격하게 직사살수를 하여 자기구속의 원칙에 위반한다.

4. 신뢰보호의 원칙

⑴문제점

과격한 물대포 사용을 하지 않겠다는 경찰청장의 대국민 담화에 반하여 행해진 물대포 발사행위가 신뢰보호의 원칙에 반하는지 문제된다.

⑵의의

행정기관의 어떠한 언동에 대해 국민의 신뢰를 갖고 행위를 한 경우 보호가치 있는 신뢰는 보호되어야 한다는 원칙이다.

⑶근거

신의성실의 원칙을 드는 경우도 있지만, 법치국가의 한 내용인 법적 안정성을 드는 법적 안정성설이 일반적 견해로서 타당하며 판례의 입장이다. 행정절차법 제4조에 명문화되었다.

⑷적용 요건

①행정권의 행사에 관하여 신뢰를 주는 선행조치가 있고, ②보호가치 있는 신뢰가 형성되어, ③신뢰에 입각한 사인의 처리행위가 있는데, ④신뢰에 반하는 행정권 행사로 직접적인 권익침해가 발생하여야 하며, ⑤인과관계가 인정되어야 한다.

⑸한계

법률적합성의 원칙과의 충돌문제에 대해 ①학설은 법률적합성 우위설과 동위설로 나뉘나, ②판례는 동위설(이익형량설)의 입장이다.

⑹소결

사안에서 ①경찰청장 丙과 종로경찰서장 甲은 상·하급 행정청으로서 동일한 행정청이라 볼 수 있고, 丙이 TV 대국민담화를 통해 과격하게 물대포를 사용하지 않겠다는 공적 견해표명을 하여 신뢰를 주는 선행조치가 있었다. ②乙을 비롯한 시민들은 신고한 집회에서 살수차에 근접해 있었던 것으로 특별한 귀책사유가 없으며, ③신뢰에 기초해 살수차 앞 1m 까지 근접하였으나, ④물대포 직사살수로 인해 乙은 신체손해를 입었고, ⑤인과관계가 인정된다. 신뢰보호 원칙의 한계로서 과격시위로 번질 우려가 있는 집회의 신속한 진압이라는 공익을 고려하더라도 타인의 법익에 대한 직접적이고 명백한 침해가 나타나지 않고 해산절차도 진행하지 않은 상황에서 다수 집회 참가자의 집회의 자유가 더 중요하므로 물대포 사용행위는 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다.

5. 비례의 원칙

⑴의의 및 근거

행정목적과 수단 사이에는 합리적인 비례관계가 유지되어야 한다는 원칙이다. 헌법 제37조제2항과 경직법 제1조제2항에 근거하고 있다.

⑵내용

①목적달성을 위한 적합한 수단을 선택하여야 한다는 적합성의 원칙, ②상대방에게 최소침해를 주는 수단이어야 한다는 필요성의 원칙, ③달성하고자 하는 공익과 침해되는 사익 사이에 합리적인 균형이 있어야 한다는 상당성의 원칙으로 구성되며, ④위 3원칙은 단계구조를 이룬다.

⑶판례

①직사살수를 하는 경우 시위참가자의 가슴 이하 부분을 겨냥하여야 함에도 시위참가자인 백남기의 머리 부분에 직사살수하여 바닥에 쓰러지게 해 뇌진탕을 입게 하였으므로 의도적인 것이든 조작실수에 의한 것이든 위법하다고 판시하였고, ②헌법재판소는 타인의 법익이나 공공의 안녕질서에 대한 직접적이고 명백한 위험을 초래하는 집회시위에서 최소한의 범위에서 이뤄져야 하나 여기에 위반하여 이뤄진 근거리 물포 직사살수 행위는 위법함이 분명하다고 판시하였다.

⑷소결

사안의 경우 타인의 법익이나 공공의 안녕질서에 대한 직접적 위험이 명백하다고 볼 수 없는 상황에서 물대포를 살수차 1m 앞에 있는 乙에게 근접하여 사용하였고, 수압을 최고도로 올렸으며, 경고·분사·곡사살수의 단계 없이 직사살수를 머리에 향하게 하여 乙에게 상해를 입혔다. 이 점에서 과격 시위로 번지는 것을 예방한다는 목적의 정당성, 수단의 적합성은 있으나 필요성의 원칙에 반하여 과도한 물포 사용행위로서 경직법 제10조제4항의 규정과 비례의 원칙에 위반된다.



Ⅳ. 사안에의 적용

甲의 乙에 대한 살수차 사용행위는 절차상 하자가 있고, 내용상으로도 자기구속의 원칙, 신뢰보호의 원칙, 비례의 원칙에 반하여 위법하므로, 丙의 甲에 대한 정직 3월의 징계처분은 징계사유를 갖춰 적법하다. 그러므로 행정법원은 甲의 청구를 기각할 것이다.

[경찰행정법 사례31] 경찰서장 물대포 발사 명령 사건 

[문1] 甲의 명령에 따른 ‘물대포 발사’ 및 丙의 ‘정직 3월’ 징계의 법적 성질을 검토하시오. (15점)





𝟙. 설문 1의 해결

Ⅰ. 문제의 소재

종로경찰서장 甲의 명령에 따른 ‘물대포 발사’ 및 丙의 ‘정직 3월’ 징계의 법적 성질과 관련하여, 행정작용으로서 즉시강제성·처분성·재량행위 여부가 문제된다.



Ⅱ. ‘물대포 발사’의 법적 성질

1. 의의

甲은 물대포 발사행위를 통해 시위를 진압하였는 바 경찰관직무집행법(이하 경직법) 제10조제1항 단서에 규정된 위해성 경찰장비 중 기타장비로서 살수차 사용을 통한 시위진압에 해당한다.

2. 경찰행정작용

⑴경찰행정작용이란 공공의 안녕과 질서유지 목적으로 행하는 위험방지 및 장해제거 활동을 말한다. ⑵사안에서 甲의 살수차 사용은 종로에서의 위험을 방지하고, 제거함으로써 안전하고 원활한 교통을 확보하기 위한 것으로서 경찰행정작용에 해당한다.

3. 즉시강제

⑴급박한 행정상 장해제거 필요가 있거나, 미리 의무를 명할 시간적 여유가 없거나, 성질상 의무를 명하여서는 목적달성이 곤란할 때, 즉시 국민의 신체 또는 재산에 실력을 행사하여 필요한 상태를 실현하는 행정작용이다. ⑵사안의 살수차 사용행위는 과격시위라는 행정상 장해가 존재하고, 급박한 상황에서 즉각적으로 제지하기 위한 것으로 경찰상 즉시강제에 해당한다.

4. 처분성

⑴甲의 살수차 사용을 통한 시위진압은 경찰상 즉시강제로서 권력적 사실행위에 해당한다. ⑵학설은 권력적 사실행위의 처분성에 대해 ①행정소송법 제2조제1항 제1호의 ‘그 밖의 이에 준하는 행정작용’에 해당하므로 처분성을 긍정하는 긍정설, ②권력적 사실행위는 행정행위인 수인하명을 포함하므로 처분성을 긍정하는 수인하명설, ③사실행위로서 처분성을 부정하는 부정설로 나뉜다. ⑶판례는 ①권력적 사실행위로 보이는 단수조치의 처분성을 긍정하였고, ②최근재소자 접견 시 교도소장의 녹음·녹화 및 교도관 참여대상자 지정행위는 권력적 사실행위로서 수인의무를 부과하는 행정처분이라고 하여 수인하명설을 취한다. ⑷생각건대, 권력적 사실행위는 수인하명과 집행행위가 결합된 합성행위로서 수인하명설이 타당하며, 甲의 살수차를 이용한 시위진압은 처분성이 인정된다.

5. 재량행위

⑴기속행위와 재량행위의 판단기준에 관해 학설은 ①요건재량설, ②효과재량설, ③종합설로 나뉜다. 판례는 근거법규의 체제·형식·문언 등을 종합적으로 고려하는 종합설의 입장이고 이것이 타당하다. ⑵경직법 제10조제1항은 가능규정으로 되어 있어 甲의 살수차 사용행위는 재량행위에 해당한다.



Ⅲ. 정직 3월 징계의 법적 성질

1. 징계처분

공무원의 의무위반행위 등이 있는 경우에 공무원 관계 내부질서 유지를 위하여 특별권력관계에 기초하여 과해지는 제재를 말한다.

2. 정직 3월 징계

⑴정직이란 일정한 기간을 정하여 신분을 유지한 채 직무에 종사할 수 없게 하는 징계이다. ⑵징계권자가 우월적 지위에서 일방적으로 행한 공권력의 행사로서 처분성이 인정되며, ⑶국가공무원법 제79조는 징계의 종류를 정하면서 비위사실에 대한 양정을 통해 징계의 종류를 선택하게 하는 점에서 재량행위에 해당한다.



Ⅳ. 사안에의 적용

⑴물대포 발사행위는 즉시강제이자 권력적 사실행위로서 처분성이 인정되며, 재량행위이다.

⑵정직 3월 징계 역시 처분성이 인정되고 재량행위이다.