[ccibomb@CRG]# _bykim

[경찰행정법 사례25] 택시면허 취소사건

Ⅰ. 문제의 소재

아산시장의 개인택시운송사업면허취소(이하 택시면허취소)는 특별히 주체, 형식, 절차상 하자는 없어 보인다. 따라서 甲에 대한 택시면허 취소의 내용상 하자와 관련하여 ①문제되는 행정작용의 법적 성질을 밝히고, ②법률유보원칙 위반여부, ③제재처분 사유로서 철회사유 승계여부, ④수익적 행정행위에 대한 철회의 제한법리가 문제된다.

Ⅱ. 택시면허취소의 법적 성질

1. 처분성 여부

⑴철회란 아무런 하자없이 유효하게 성립한 행정행위를 성립 후에 발생한 새로운 사정으로 인하여 장래에 향하여 효력을 소멸시키는 독립된 행정행위를 말한다. ⑵甲에 대한 택시면허취소는 운전면허취소라는 후발적 원인을 이유로 행해진 것이므로 강학상 철회로서 행정행위에 해당하며, 행정소송법 제2조의 처분에 해당한다.

2. 기속재량 여부

기속재량에 대해서는 통설·판례인 종합설에 따르면 법문언의 규정형식이 가장 우선 되며 이에 따르면 여객자동차 운수사업법 제85조는 ‘~ 할 수 있다’고 규정하고 있으므로 재량행위로 볼 것이다.

Ⅲ. 법률유보원칙 위반여부

처분청이 명문의 근거 없이도 철회할 수 있는지 학설 대립하고 판례는 불요설의 입장이나, 사안의 甲에 대한 택시면허취소는 여객자동차운수사업법 제85조제1항에 근거한 제재적 처분으로서 법적근거가 존재한다.

Ⅳ. 제재처분 사유로서 철회사유 승계유무

1. 문제점

⑴침익적 행정행위의 철회는 특별한 사정이 없는 한 가능하나, 수익적 행정행위의 철회는 ①상대방의 의무위반, ②법령에 철회사유가 규정, ③철회권 유보, ④부담불이행, ⑤사정변경 ⑥중대한 공익상의 필요시만 가능하다. 사안에서 여객자동차운수사업법 제85조제1항은 운수종사자의 운전면허가 취소되면 운수사업자의 면허를 취소할 수 있다고 규정하고 있는데 이는 법령에 철회사유가 규정된 경우에 해당한다.

⑵양도인 乙의 음주운전은 도로교통법상 乙의 운전면허 취소사유이자 동시에 택시면허 취소의 사유가 되는데, 양도인 乙의 음주운전에 따른 택시면허 취소사유가 양수인 甲에게 승계될 수 있는지 추상적 경찰책임의 승계여부가 문제된다.

2. 제재처분 사유의 승계 (추상적 경찰책임의 승계)

⑴의의 및 문제점

①제재처분 사유의 승계란 구체적 경찰조치가 행해지기 이전 단계에서 양도인의 경찰책임이 양수인에게 이전되는 것을 말한다.

②제재처분사유의 승계가 인정되면, 경찰행정청은 양도인의 법위반사실을 근거로 양수인에게 경찰처분을 발할 수 있게 된다.

③제재적 처분사유의 승계에 관한 명문 규정이 없는 경우 승계 여부가 문제된다.

⑵학설

①승계긍정설

승계되는 영업자 지위의 범위에는 제재처분 사유로서 경찰책임이 포함된다. 승계를 부정하면 의도적인 책임회피수단으로 악용될 수 있다.

②승계부정설

승계되는 영업자 지위의 범위에는 제재처분 사유로서 경찰책임이 포함될 수 없다. 법위반 사실은 행위책임에 관한 것으로서 일신전속적 성격을 가진다.

③절충설

양도인의 경찰책임이 행위책임인 경우 승계되지 않고, 상태책임인 경우 승계된다.

⑶판례

①원칙적으로 양수인은 양도인의 기존의 허가에 따른 권리·의무를 이전받는 것이므로 양도인의 귀책사유는 양수인에게 효력이 미친다고 판시하였다.

②다만, 승계가능성이 인정되는 경우에도 처분사유가 존재한 사실을 알지 못한 선의의 양수인에게는 승계되지 않을 수 있다고도 판시하였다.

③개인택시 운송사업을 양수한 사람은 양도인의 운송사업자로서의 지위를 승계하는 것이므로, 관할관청은 개인택시 운송사업의 양도·양수에 대한 인가를 한 후에도 그 양도·양수 이전에 있었던 양도인에 대한 운송사업면허 취소사유를 들어 양수인의 사업면허를 취소할 수 있는 것이고, 가사 양도·양수 당시에는 양도인에 대한 운송사업면허 취소사유가 현실적으로 발생하지 않는 경우라도 그 원인되는 사실이 이미 존재하였다면 관할관청으로서는 그 후 발생한 운송사업면허 취소사유에 기하여 양수인의 사업면허를 취소할 수 있는 것이라고 판시하였다.

⑷소결

①양수인이 허가와 관련된 권리의무를 승계하지 않으면 양도인이나 양수인 누구에게도 위반행위에 대한 책임을 물을 수 없는 불합리한 결과가 되므로 제재적 처분사유의 승계를 긍정하는 것이 타당하다.

②사안에서 아산시장의 택시면허 취소는 양수인 甲이 택시면허를 인수하기 이전에 발생한 경찰의무 위반에 관한 것이나 양도인 乙의 음주운전에 따른 택시면허 취소사유는 원칙적으로 甲에게 승계되므로 甲에 대한 택시면허 취소가 성립한다. 택시영업은 대중교통이라는 공익적 관점이 크게 고려되고, 승계를 부정하면 택시영업자가 무단히 음주운전을 하고 제재를 받기 전에 그 사실을 숨기고 영업양도를 하는 행태가 만연하게 될 것이다.

Ⅴ. 수익적 행정행위에 대한 철회의 제한법리

1. 문제점

수익적 행정행위에 대한 철회는 상대방의 신뢰보호와 법적안정을 위하여 신뢰보호원칙과 비례의 원칙, 실권의 법리에 의해 철회권이 제한된다. 사안에서 양도인 乙이 음주운전 사실을 숨기고 택시면허를 양도하였으므로 비례의 원칙이 문제된다.

2. 비례의 원칙

⑴의의 - 행정목적과 수단 사이에 합리적인 비례관계가 유지되어야 한다.

⑵내용 - 행정목적의 달성에 유용한 수단이어야 한다는 적합성 원칙, 국민의 권익을 최소한으로 침해하는 수단을 선택하여야 한다는 필요성 원칙, 침해되는 사익과 달성되는 공익 사이에 균형이 있어야 한다는 상당성 원칙의 단계적 구조이다.

3. 판례

개인택시 운송사업 면허자의 면허를 박탈함으로써 개인택시 운송사업의 질서를 확립하여야 할 공익상의 필요가 이 사건 처분으로 말미암아 원고가 입게 될 불이익에 비하여 가볍다고 볼 수 없어 관계 법령에서 정한 기준에 따른 이 사건 처분에 재량을 일탈·남용한 위법이 없다고 판시하였다.

4. 소결

음주운전에 따른 택시면허 취소는 대중교통의 안전이라는 경찰목적을 달성하기 위한 수단으로서 적합한 수단이자, 필요최소한도 내의 조치이며, 양수인 甲이 선의라고 하더라도 선의의 양수인 보호의 필요에 비해 개인택시 운송사업의 질서확립이라는 공익상 요청이 더 크므로 비례의 원칙 위반에 따른 위법성이 인정되지 아니한다.

Ⅵ. 사안에의 적용

⑴양도인 乙의 음주운전에 따른 택시면허의 취소사유는 법률유보원칙 위반이 없고, ⑵영업양도 과정에서 양수인 甲에게 경찰책임이 승계된다고 볼 것이며, ⑶선의의 양수인 보호와 관련하여 비례의 원칙이 문제되나 대중교통의 안전이라는 공익을 고려할 때 위법성이 없다. 따라서 甲에 대한 택시면허 취소는 적법하다.

[경찰행정법 사례24] 종업원 유조차전복 사건

[문3] 위 사건이 있은 후에 甲은 석유판매업을 그만둘 생각으로 업소를 戊에게 양도하였다. 한편 甲은 양도하기 전에 「석유 및 석유대체연료 사업법」 제29조의 유사석유제품을 판매하다가 공무원에게 적발되어 2번의 영업정지처분을 받은 바 있고, 사업을 재개한 상태에서 다시 유사석유제품을 판매하다 적발되었으나 이에 따른 행정처분을 받지 않은 상태에서 주유소를 戊에게 양도한 것이다. 관할 행정청은 甲이 양도 이전에 「석유 및 석유대체연료 사업법」 제29조의 유사석유제품을 판매하였다는 사실을 근거로 하여 양수인인 戊에게 6개월 영업정지 처분을 발령하였다. 이 처분은 적법한 것인가? (단, 시행규칙의 법적 성질에 대한 논의는 생략할 것) (15점)

𝟛. 설문 3의 해결

Ⅰ. 문제의 소재

이미 유사석유제품 판매로 2차례 영업정지 처분을 받은 甲이 또다시 유사석유제품 판매로 2차례 적발되어 행정처분을 받지 않은 상태에서, 戊에게 영업을 양도한 뒤, 관할행정청이 양수인인 戊에게 6개월 영업정지 처분을 발령한 것의 적법성과 관련하여 제재처분 효과의 승계와 제재적 처분사유(경찰책임)의 승계가 문제된다.

Ⅱ. 영업정지의 법적성질

1. 처분성 인정여부

영업정지는 부작위 하명으로서 행정행위이고 처분성이 인정된다.

2. 기속재량 여부

기속재량에 대해서는 통설·판례인 종합설에 따르면 법문언의 규정형식이 가장 우선 되며 이에 따르면 석유 및 석유대체연료 사업법(이하 석유판매업법) 제13조에 의하면 ‘영업정지를 할 수 있다’고 규정하고 있으므로 재량행위로 볼 것이다.

(※ 문제에서 법규명령형식의 행정규칙 논의는 하지 말라고 하였으므로 행정규칙설 입장에서 상위법에 따라 간단히 기재)

Ⅲ. 석유판매업 등록의 법적 성질

⑴석유판매업법상 석유판매업의 등록에 관하여 학설은 ①시설조건과 사업자의 자격을 모두 심사하므로 혼합적 허가라고 보는 견해와, ②시설조건에 대한 심사가 주된 것이므로 대물적 허가로 보는 견해가 있다.

⑵판례는 석유판매업 등록을 대물적 허가로 보고 있다.

Ⅳ. 제재처분 효과의 승계 (구체적 경찰책임의 승계)

1. 의의

⑴제재처분효과의 승계란 구체적 경찰조치가 행해진 이후 단계에서 양도인의 경찰책임이 양수인에게 이전되는 것을 말한다.

⑵제재처분효과의 승계가 인정되면, 경찰행정청은 양수인에게 새로운 경찰처분을 발함이 없이 양도인에게 발령된 처분을 근거로 집행할 수 있다.양도인의 위법행위에 대해 제재처분이 발령된 후 양도가 이뤄진 제재처분(구체적 경찰책임)의 승계를 말한다.

⑶명문의 규정이 없는 경우, 양도인의 위법행위로 제재처분이 내려진 경우에 제재처분의 효과는 이미 양도의 대상이 된 영업의 물적 상태가 된 것이므로 양수인에게 당연히 미친다. 다만, 영업허가가 정지된 사실을 모르고 영업을 양수한 자는 양도인에게 민사책임을 물을 수 있을 뿐이다.

2. 소결

甲에게 이뤄진 2번의 제재처분의 효과는 양수인인 戊에게 승계된다.

Ⅴ. 제재처분 사유의 승계 (추상적 경찰책임의 승계)

1. 의의 및 문제점

⑴제재처분사유의 승계란 구체적 경찰조치가 행해지기 이전 단계에서 양도인의 경찰책임이 양수인에게 이전되는 것을 말한다.

⑵제재처분사유의 승계가 인정되면, 경찰행정청은 양도인의 법위반사실을 근거로 양수인에게 경찰처분을 발할 수 있게 된다.

⑶제재적 처분사유의 승계에 관한 명문 규정이 없는 경우 승계 여부가 문제된다.

2. 학설

⑴승계긍정설

승계되는 영업자 지위의 범위에는 제재처분 사유로서 경찰책임이 포함된다. 승계를 부정하면 의도적인 책임회피수단으로 악용될 수 있다.

⑵승계부정설

승계되는 영업자 지위의 범위에는 제재처분 사유로서 경찰책임이 포함될 수 없다. 법위반 사실은 행위책임에 관한 것으로서 일신전속적 성격을 가진다.

⑶절충설

양도인의 경찰책임이 행위책임인 경우 승계되지 않고, 상태책임인 경우 승계된다.

3. 판례

⑴이전성이 인정되는 대물적 또는 혼합적 행정행위의 경우 제재사유의 승계에 관한 명문규정이 없더라도 지위승계 규정만으로도 제재적 처분사유의 승계를 긍정한다. ⑵다만, 승계가능성이 인정되는 경우에도 처분사유가 존재한 사실을 알지 못한 선의의 양수인에게는 승계되지 않을 수 있다고도 판시하였다.

4. 소결

⑴양수인이 허가와 관련된 권리의무를 승계하지 않으면 양도인이나 양수인 누구에게도 위반행위에 대한 책임을 물을 수 없는 불합리한 결과가 되므로 제재처분 사유의 승계를 인정하는 것이 타당하다. 그러나 허가가 대물처분이라 하더라도 제재처분은 허가와는 별개의 독립한 처분이므로 허가가 대물처분이라는 이유만으로 당연히 제재처분의 효과가 양수인에게 승계될 수는 없다. 그러므로 근거법규, 제재처분의 성질, 행정목적달성과 선의의 양수인의 신뢰보호를 비교형량하여 개별적으로 판단하여야 한다.

⑵사안에서 戊에게 제재처분 사유는 승계됨이 원칙이다. 다만, 戊가 선의이면 제재처분으로 달성하려는 석유판매질서의 확보라는 공익보다 戊가 입을 손해가 커서 제재적 처분사유는 승계되지 않을 것이다. 이와 관련 비례의 원칙 위반여부를 추가적으로 살펴볼 필요가 있다.

Ⅵ. 비례의 원칙 위반여부

⑴의의 - 행정목적과 수단 사이에 합리적인 비례관계가 유지되어야 한다.

⑵내용 - 행정목적의 달성에 유용한 수단이어야 한다는 적합성 원칙, 국민의 권익을 최소한으로 침해하는 수단을 선택하여야 한다는 필요성 원칙, 침해되는 사익과 달성되는 공익 사이에 균형이 있어야 한다는 상당성 원칙의 단계적 구조이다.

⑶사안의 경우 – 석유판매업 6개월 영업정지는 석유판매질서의 확보라는 공익목적에는 적합하나, 선의의 양수인이며 현재는 적법하게 판매업소를 운영하고 있는 자에게는 그보다 훨씬 덜한 영업정지 1개월이나 3개월 정도만 가지고도 충분히 행정목적을 달성할 수 있다는 점에서 필요성의 원칙에 반한다. 필요성의 원칙에 반하지 않는다고 가정하더라도 달성하고자 하는 공익에 비하여 침해되는 양수인의 사익이 도저히 수인하기 힘들 정도의 피해라는 점에서 상당성의 원칙에 반하는 위법한 처분이라 할 것이다.

Ⅶ. 제재처분 기준을 정하는 법규명령의 대외적 구속력

1. 학설

⑴엄격한 대외적 구속력을 인정하는 견해, ⑵신축적인 구속력만을 인정하는 견해, ⑶최고한도로서의 구속력만을 인정하는 견해로 나뉜다.

2. 판례는 재량권 행사의 여지를 인정하기 위해 청소년보호법 시행령 별표의 과징금 처분기준을 최고한도를 정한 것으로 보았다.

3. 소결

⑴생각건대 법규명령 형식의 행정규칙에 관한 형식설에 따라 법규성을 인정하는 것을 토대로 제재적 처분기준에 관해 명문의 규정을 벗어난 해석은 불가하므로 엄격한 대외적 구속력을 인정하고, 상위법령과 모순되므로 효력을 배제하고 재량준칙으로 보아 재량권의 일탈·남용을 논하여야 한다.

⑵사안에서 ①유사석유판매에 대해 석유판매업 제13조제3항은 영업장 폐쇄 또는 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부정지를 명할 수 있다고 규정하고, 同시행규칙 [별표1]은 1회 위반은 1개월 사업정지, 2회 위반은 3개월 사업정지, 3회 위반은 등록취소 또는 영업장 폐쇄를 규정하고 있다. ②戊의 경우 3회 위반으로서 등록취소 또는 영업장 폐쇄가 이뤄져야 하나, 6개월 영업정지 처분이 이뤄졌는 바 특별한 재량권의 일탈·남용은 보이지 않는다.

(※ 문제에서 법규명령형식의 행정규칙 논의는 하지 말라고 하였으므로 생략 가능)

Ⅷ. 사안에의 적용

⑴석유판매업을 양수한 戊는 甲에게 행해진 기왕의 2차례 제재처분의 효과를 승계한다.

⑵양도 이전에 있었던 유사석유판매라는 제재적 처분사유도 ①원칙적으로 戊에게 승계되고 6개월 영업정지 처분은 특별한 재량권의 일탈·남용이 없어 적법하다. ②다만, 戊가 선의인 경우 수인할 수 없는 피해를 입는다는 점에서 제재사유의 승계는 제한될 것이며 이 경우 6개월 영업정지 처분은 위법하다.