[경찰행정법 사례01] 취소대상을 착오로 정지처분한 사건-2

[경찰행정법 사례01] 취소대상을 착오로 정지처분한 사건

 

2020. 8. 1. 甲은 서울역 앞길에서 음주운전 단속 중인 남대문경찰서 교통과 소속 경찰관 乙에게 적발되어 음주측정 결과 혈중알코올농도가 0.22%로 나타났다. 하지만, 하루에도 수십 건의 음주운전 단속으로 격무에 시달리고 있는 乙은 착오를 일으켜 甲을 운전면허정지 대상자로 기재하였고, 남대문경찰서장 丙은 이를 토대로 「도로교통법 시행규칙」[별표28]과 달리 甲1에게 운전면허 100일 정지처분 통지서를 발송하였다. 그로부터 6개월 후 오류를 발견한 서울지방경찰청장 丁은 甲에게 운전면허 취소처분을 발하였다.

[문2] 서울지방경찰청장 丁의 운전면허 취소처분은 적법한가? (15점)
※ 丁이 丙의 면허정지를 취소하고 그 후 丁이 甲에게 면허취소를 했다는 의도로 파악되므로, 보완이 필요함

 

𝟚. 설문 2의 해결

Ⅰ. 문제의 소재

丁이 丙의 운전면허 정지처분을 취소한 행위의 적법성을 먼저 살펴본 후, 丁의 甲에 대한 운전면허 취소처분의 적법성과 관련하여 ⑴운전면허 취소처분의 법적 성질과 ⑵처분청인 丙이 아닌 위임청인 丁이 처분한 것이 주체상 하자가 있는지, ⑶철회의 제한법리로서 신뢰보호원칙의 위반여부를 살펴본다.

 

Ⅱ. 운전면허 취소처분의 법적 성질

1. 처분성 여부

사안의 운전면허 취소처분은 적법하게 성립한 운전면허의 효력을 후발적 사유를 이유로 장래에 향하여 효력을 상실시키는 것으로 강학상 철회이며, 행정소송법 제2조의 처분에 해당한다.

2. 기속재량 여부

⑴기속재량 구별기준에 대해서 요건재량설, 효과재량설, 종합설 등이 대립하나 판례는 당해행위의 근거법규의 형식․체제․문언, 행정분야의 주된 목적․특성, 당해 행위의 성질․유형 등을 고려하여, 사안에 따라 개별적으로 판단하는 종합설의 입장이고, 타당하다.

별표28을 법규명령으로 보는 경우 일의적으로 규정하고 있어 기속행위이고, 행정규칙으로 보는 경우 상위법인 도교법 제93조가 근거법규가 되며 재량행위이다.

 

Ⅲ. 운전면허 취소처분의 위법성 검토

1. 주체상 하자

⑴丁이 丙의 운전면허 정지처분을 취소한 행위

처분청이 철회권을 갖는 것은 의문이 없으나, 명문규정이 없는 경우 위임청이 수임청의 처분을 철회할 수 있는지에 대해 부정설과 긍정설의 견해대립이 있다. 사안에서 丙은 도로교통법 제147조에 의해 丁의 권한을 위임받았으나, 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제6조에서 위임청의 취소권을 부여하고 있으므로 문제되지 않아 주체상 하자는 없다.

⑵ 丁이 甲의 운전면허를 취소한 행위

도로교통법 제93조는 지방청장이 운전면허를 취소할 수 있다고 규정하고 있으므로 문제되지 않는다.

 

2. 내용상 하자

⑴ 법적근거 여부

수익적 행정행위의 철회에 대한 명문규정이 없는 경우 반드시 개별 법적근거가 있어야 하는지 학설대립이 있다. 하지만 사안의 경우 도로교통법 제93조라는 법적근거가 있으므로 문제되지 않는다.

⑵ 철회사유 존재여부

침익적 행정행위는 특별한 사정이 없는 한 가능하나, 수익적 행정행위의 철회는 ①상대방의 의무위반, ②법령에 철회사유가 규정, ③철회권 유보, ④부담불이행, ⑤사정변경 ⑥중대한 공익상의 필요시만 가능하다. 사안에서 甲은 음주운전을 금지하는 도로교통법 제44조를 위반하였을 뿐만 아니라 동법 제93조와 시행규칙 별표28에서 철회사유로 규정하고 있어 철회사유는 존재한다.

⑶ 철회의 한계 준수여부

도로교통법 제93조의 범위 내에서 이루어진 것이므로 성문법상 한계 부분은 문제되지 않고, 행정의 일반원칙 준수여부를 살펴야 한다. 자기구속원칙, 부당결부금지원칙 등은 문제되지 않으나, 신뢰보호원칙과 비례원칙이 문제된다.

⑷ 신뢰보호원칙 위배여부

1)의의 및 근거

행정기관의 선행행위를 개인이 신뢰한 경우, 그 신뢰가 보호받을 가치가 있는 한 개인의 처리해보호해야한다는 원칙으로, 민법상 신의성실의 원칙의 행정법상 표현이다. 법적안정성설, 신의칙설, 독자성설 대립하나, 헌법상 법칙주의 원칙에서 도출된다는 판례의 입장인 법적안정성설을 근거로 하는 것이 타당하다.

2)요건

①행정권의 행사에 관하여 신뢰를 주는 선행행위가 존재하고, ②보호가치 있는 사인의 신뢰가 존재하여야 하며, ③신뢰에 입각한 사인의 처리가 있어야 한다. ④행정기관의 선행행위와 사인의 처리 사이에 인과관계가 있어야 하고, ⑤행정기관이 선행행위에 반하는 후행행위를 하여야 한다. ⑥판례는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 없을 것을 소극적 요건으로 본다.

3)한계

신뢰보호의 원칙이 법률적합성의 원칙과 충돌하는 경우 어떤 법익이 우선하는지 문제된다. 법률적합성우위설, 양자동위설(이익형량설)이 대립하나, 판례는 ‘후행처분으로 달성하려는 공익이 사익(신뢰이익) 침해를 정당화할 수 있을 정도로 강한 경우’에만 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않는다고 판시하여 이익형량설의 입장이며 타당하다.

4)사안의 적용

사안의 경우 丙의 운전면허 정지처분이라는 선행행위가 존재하고, 甲은 이에 대해 귀책사유 없이 정지기간 100일이 지난 후에도 정상적으로 운행하였으며, 이후에 丁으로부터 운전면허가 취소되었고 인과관계가 존재한다. 따라서 선행조치에 반하는 후행처분으로서 신뢰보호원칙의 요건을 충족한다. 그러나 운전면허 취소처분을 함으로써 달성하려는 공익과 침해되는 사익을 비교할 때 甲의 신뢰 및 법적 안정성을 크게 저해하는 것이어서 위법하다. 판례도 사무착오로 운전면허정지처분을 한 상태에서 운전면허취소처분을 한 것은 허용될 수 없다고 판시하였다.

⑸ 비례의 원칙 위배여부 (… 사안은 ‘생계의 곤란’ 등 문구 없으나, 검토한다면..)

1)의의 및 근거

행정목적과 행정목적을 달성하기 위한 수단 사이에 합리적 비례관계가 유지되어야 한다는 원칙으로, 이론상 헌법상 법치국가원리 및 기본권 보장원칙, 실정법상 헌법 §37➁, 경직법 §1➁가 근거가 된다.

2)요건

➀적합성 – 행정목적이 정당하고, 목적을 달성하기 위한 수단이 적합하여야 한다.
➁필요성 – 적합한 수단 중에서도 최소의 침해를 가져오는 수단을 선택하여야 한다.
➂상당성 – 달성공익과 침해사익은 균형을 유지해야 한다.

④위 3원칙은 단계적 구조를 이룬다.

3)판례

운전면허 취소에 있어서는 그 철회로 인하여 입게 될 당사자의 불이익보다 음주운전에 따른 참혹한 교통사고를 방지할 일반예방적 측면의 공익상 필요가 매우 크다고 판시하였다.

4)사안의 적용

음주취소는 운전을 못하게 하기 위한 적합한 조치이고, 그 음주수치에서 할 수 있는 최소침해의 조치이며, 공익과 사익을 비교하더라도 상당성이 인정된다.

 

Ⅵ. 사안에의 적용

서울지방경찰청장 丁의 甲에 대한 운전면허 취소처분은 법령에 의한 철회권자의 철회이지만, 신뢰보호의 원칙에 위반하는 철회로서 위법하다.