[행정학개론] 행정학의 패러다임

 

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1. 행정학의 패러다임의 변화

가. 행정학의 학문적 성격

① 사회과학의 한 분과학문으로서의 행정학

사회과학은 사회현상 즉, 인간공동체내의 모든 현상들 중에서 사회생활의 경제적, 정치적, 행정적, 법적, 사회적 측면 등을 ‘과학적인 연구방법’을 동원하여 연구하는 학문이다. 그 중에서 행정학은 사회현상 중에서 행정현상을 연구대상으로 하는 사회과학의 한 분과학문으로서 응용사회과학이다. 오늘날 우리가 인식하는 현대적 의미의 행정학 기원은 1887년 윌슨(W.Wilson)이 발표한 ‘행정의 연구’라는 논문에 두고 있다. 행정학이 하나의 분과학문으로 독자성을 갖추기에는 다른 학문에 비해 짧은 역사를 갖고 있고, 다른 학문에 비해 다른 분과학문으로부터 수용된 이론이 많은 것은 사실이다. 그러나 나름대로의 축적된 지식을 갖고 있으며, 연구대상 또는 연구주제가 다른 학문과 분명히 구별되는 중점을 갖고 있어서 종합 학문으로서의 하나의 분과학문으로 성립한다.

 

 

② 행정학의 과학성

행정학은 실제행정에 있어서의 창의성, 지도성에 관심을 갖는 입장에서 기술적 성격(응용과학,실천과학)을 나타내기도 하고, 순수과학, 이론과학에서처럼 행정의 과학적 연구성과를 현실에 적용할수 있다는 과학적 성격을 나타내기도 한다.

 

과학성이란 왜(Why)를 중심으로 설명성, 인과성, 객관성 및 유형성을 강조하는 것으로, 행정학의 과학성 문제는 행정현상과 관련하여 어느 정도 견고한 이론적 체계를 구축할 수 있고 동시에 이를 통해 행정현상을 어느 정도 설명하고 예측할 수 있느냐에 관한 것이다. 이러한 행정학의 과학성 문제는 인간행태에 대한 과학적 연구를 강조하던 행태주의 연구 경향에 의해 제기되었다. 행태주의자들은 제도나 구조보다 인간의 행태에 더 큰 관심을 갖게 되었으며, 인접 학문과의 학문적 연계를 강조하기 시작했을 뿐만 아니라, 가치와 사실을 엄격히 구분했으며, 연구방법에서 과학적 조사연구의 엄격한 기준을 적용하였다. 또한 이론이나 모델을 구상할 때 논리적 치밀성, 개념의 조작적 정의, 가설의 경험적 검증, 자료의 수량적 처리 등을 강조했다. 따라서 행태주의 연구경향을 따르는 학자들은 행정학 연구에서 처방보다는 학문의 과학화에 역점을 두었다.

 

③ 행정학의 종합적 성격

행정학이 과학이냐 기술이냐에 대한 논쟁이 계속되어 왔지만 이것은 결국 행정학의 과학성과 기술성 중 어느 면을 중시하느냐의 문제이다. 학문의 유용성이란 그 사회가 안고 있는 제반 문제를 해결하는 데 그 학문이 어느 정도 유용한 지식을 제공하느냐에 달려 있으므로, 이러한 논쟁은 학문이 처한 사회적 상황과 관련된 것이다.

 

현실의 문제를 해결하게 위해 언제나 과학에만 의존할 수는 없다. 사회의 모든 현상에 대한 과학적 지식을 축적하기에는 시간, 노력, 자료의 접근 가능성 등 여러 한계가 있기 때문이다. 동시에 사회적 현상은 다원적인 인과관계가 있어 정확하게 그것을 밝혀내기도 힘들다. 따라서 사회과학자들은 사회 현상을 경험적 자료를 바탕으로 체계적으로 연구하는 것은 물론 연구자의 창의력을 바탕으로 사회 현상의 이면에 깔린 진정한 의미를 파악하고, 나아가 사회문제를 해결할 수 있는 창의적 대안을 강구해야 한다. 행정학이 응용사회과학이라는 점을 인식한다면 행정학의 과학성과 기술성에 대한 지나친 논의는 더 이상 실익이 없는 논쟁이다.

 

 

 

 

 

④ 행정학의 가치판단 개입성

행정학의 과학화를 위해, 행태주의 경향은 가치와 사실을 논리적으로 분리시켜 가치판단 개입을 배제하려 하였으나, 사이몬(H.Simon)이 인정한 것처럼 실제의 행정과정에서 정책결정을 위한 사실에 관한 것이 완전히 가치중립적일 수는 없다.

 

오늘날 행정학 연구에서 비록 가치와 사실을 구분할 수 있다고 하더라도 인간사회를 연구대상으로 삼고 인간의 주관성을 본질적 요소로 하고 있는 사회과학의 연구에서 가치판단 문제를 완전히 배제할 수는 없다. 사회현상은 객관적인 실체로 존재하는 것이 아니라 실제로는 연구자의 정신이나 의식 자체에 의하여 선택되고 구성되는 주관적 인공물이기 때문이다.

더욱이 행정학이 현실의 행정문제를 해결하려는 실천적 성격을 강력히 띠고 있으므로 행정학 연구는 경험적 사실관계에 관한 체계적인 지식뿐만 아니라, 문제해결의 실천을 위한 올바른 가치판단에 기초를 두어야 할 것이다.

 

 

나. 행정학 패러다임의 변화

행정학 패러다임은 시대, 장소, 상황, 시각에 따라 변화되어 왔다. 우선 행정학 패러다임은 1887년 윌슨의 ‘행정에 대한 연구’를 기점으로 근대적 행정학(관방학)과 현대적 행정학(미국행정학)으로 구분할 수 있다. 이에 현재 수업 중인 미래지향적 행정학(전자정부론)을 더하여 행정학 패러다임의 변화를 살펴보겠다.

 

 

① 근대적 행정학

a. 관방학

관방학은 16세기 중엽부터 18세기 말에 이르는 동안 독일과 오스트리아에서 발달한 국가통치학이며 절대주의 국가의 행정사상이다. 이 관방학은 당시 식민지 획득이나 해외무역면에서 영국, 프랑스에 뒤진 독일(프러시아)에서 영국의 중상주의, 프랑스의 중농주의 국가통치정책에 대응하려는 통치전략용 학문체계라 할 수 있다. 이 관방학의 근본사상은 행복촉진주의적 복지국가관에서 나온다. 관방학은 정치와 행정을 분리시켜 생각하지도 않았고, 단순히 경찰국가의 봉사적 성격만을 중시한다는 한계를 지닌다.

 

b. 슈타인행정학

슈타인(Lorenz Von Stein)은 관방학의 체계에 비판을 가하고 독자적인 행정체계의 시도를 전개하였다. 유스티의 경찰개념을 국가의사 형성으로서의 헌정과 국가활동으로의 행정으로 분리하여, 헌정과 행정의 상대적 우위성을 주장하였다. 그리고 행정을 5분(외무, 내무, 재무, 법무, 군무)하여, 나름대로 행정학의 독자적인 체계를 수립하였다.

 

 

② 현대적 행정학

현대적 행정학의 주류를 이루는 미국행정학은 윌슨(Wilson)과 구드노우(Goodnow)에 의해 탄생하여, 행정조사운동과 윌로우비(Wiloughby), 화이트(WHite) 등의 능률지상주의, 원리접근법을 통하여 행정학의 과학화가 시도되는 가운데 발전되었다가, 뉴딜 이후에 일어난 미국사회의 구조적 변화를 반영하여 능률과 민주주의의 조화, 정치, 행정의 종합적 파악의 방향으로 나아가면서 성숙기에 들어서게 되었다.

 

a. 정치.행정 이원론(기술적 행정학)

행정을 정부의 인적,물적 자원의 관리현상으로 파악하는 기술적 행정학에서는 정치와 행정의 개념을 구별하여 행정을 정치가 형성한 의사결정의 기술적 수행과정으로 파악하였다. 정치행정이원론은 양자의 고유영역은 서로 다르므로, 각각 정책결정(국가의지의 형성)과 정책집행 역할을 수행해야 한다고 보고 불간섭주의를 추구한다.

ㄱ. 목적이나 가치판단과 관련되는 정치와 구별하여 행정을 전적으로 정책결정을 집행하는 수단적, 기술적 기능으로 파악하였다.

ㄴ. 과학적 관리와 조직관리에 필요한 각종 원리발견에 주 관심을 두었다. 행정과 행정연구의 과학화에 강한 집념으로 과학적 관리의 방법을 개발하고, 행정의 원리를 발견하는 결과를 낳았다.

ㄷ. 능률을 행정에 있어서의 최고 지도이념으로 인식하여, 행정능률제고를 위한 조직의 공식적 구조, 과정에 관심을 집중시켰다.

 

 

b. 정치행정일원론(기능정 행정학)

뉴딜 정책을 집행하는 과정에서, 광범위한 재량권을 행정부에 부여하면서 행정의 역할이 증대되었다. 따라서 직능국가적 경향이 확대되면서 행정권에 의한 위임입법의 급증 등 행정의 정책적 기능이 중대한 사회적 의의를 갖게 되었다. 아울러 기계적 능률에 대한 비판과 동시에 인간적, 사회적 능률이 등장하였다.

정치행정일원론에서는 정치와 행정의 관계를 연속과정으로 파악한다. 정책결정과 정책집행은 배타적이라기보다 오히려 협조적인 관계라 본다.

 

 

c. 정치행정새이원론(행정행태론)

1940년대 후반이후 당시 사회과학에서 유행하던, 행태주의 풍조에 발맞추어 행정의 과학화, 보편화를 위해 행정의 가치중립성이 주장되었다. 행정행태론이란 인간행태의 과학적, 체계적 연구를 행하는것을 말하며, 이는 행정의 본질을 규명하기 위하여 행정에 영향을 미치는 행정인의 행태에 초점을 두고 연구하는데 목적이 있다.

ㄱ. 연구대상 : 관찰자에 의해 객관시되는 현상, 즉 행정인의 행정행태

ㄴ. 가치판단의 배제 : 연구자 개인의 주관이 연구나 실증에 영향을 미치지 않고 객관화시키기 위함

ㄷ. 논리실증주의 : 가치판단적인 정책결정과 사실판단적인 집행의 구별 입장

ㄹ. 행정문화의 중시 : 행정인의 의식구조, 사고방식, 신념체계, 가치관 등

ㅁ. 협동과학적 성격 : 인접과학인 심리학, 사회심리학, 사회학 등과 관련성

ㅂ. 인간행패의 규칙성 전제

ㅅ. 집단행태 : 행정인의 행동을 규제하는 집단 규범 내지 행태를 중시

 

 

d. 정치행정새일원론(발전행정론)

1950년대에 기능주의에 입각한 비교행정론이 등장하였고, 이것이 지닌 정태성으로 인하여 신생국의 신속한 국가발전을 위한 실용적 이론으로 채택하기에는 많은 한계와 문제점이 있어, 1960년대에 들어 실용주의에 입각한 보다 새로운 차원에서 정책과 목표지향적이고 규범적이며 동태적인 행정이론의 모색과 발전이 이루어졌는바, 이것이 발전행정론이다.

ㄱ. 발전의 개념 : 사회의 체제가 새로운 변동에 대응하는 능력, 문제해결능력의 증진 (근대화, 진화, 성장, 쇄신, 개혁, 서구화, 공업화 등)

ㄴ. 발전행정의 개념 : 행정체제가 국가발전목표를 달성하기 위한 행동계획을 수립하고 집행하여 계속적인 사회변동에 대한 적응능력을 증진시키는 것을 발전행정이라 한다. 발전행정의 개념은 발전행정과 행정발전 양자를 포함하는데, 발전행정은 국가발전사업의 관리를 말하고 행정발전은 행정자체의 능력향상을 의미하며 양자는 상호보완적 관계이다.

ㄷ. 특색 : 전통적 행정이론과 비교하면, 발전행정론은 행정우위의 정치행정일원론의 입장으로, 기술성을 강조한다. 국가 및 행정발전을 ‘인위적으로 유도되는 변동’으로 보고, 능동적이고 변동지향적인 이념과 능력을 가진 행정인이 이 역할을 담당해야한다고 주장한다. 또한 발전지향적이며 목표지향적이다.

 

 

e. 신행정론

신행정론은 기존 행정학의 보수적 경향에 반발로서 월남전의 실패, 소수민족 문제의 확산, 신구세대간의 갈등, 풍요속의 빈곤 등 격동기의 미국사회를 배경으로 등장하였다.

ㄱ. 외부지향성 강조 : 과거의 행정이론에서 중요시했던 행정능률 등 행정내부지향성에서 행정조직의 고객에 대한 충성 같은 외부지향성(고객, 환경, 다른 외부관련기관과의 관계)으로 변모

ㄴ. 사회적 형평 추구 : 단순히 행정의 능률성이나 효과성을 강조하는 것 이상으로, 사회적으로 불리한 위치에 있는 계층에게 행정적 혜택이 보다 더 우상적으로 많이 돌아가게 할 것을 주장

ㄷ. 행태론, 실증주의 비판 : 행정의 탐구가 현실과 관계될 것을 강조하며, 또한 가치중립적이고 보수적 성향의 행태론 및 실증주의를 비판

ㄹ. 인간의 성장과 발전을 중시

ㅁ. 비관료적 체제의 모색과 새로운 조직의 처방 : 고정적 계서제의 철폐, 분권화, 조직구성원과 고객의 참여확대, 다양한 조직단위의 상황적응적 설계, 조직참여자의 인간적 성장 등

ㅂ. 현실적합성 추구

ㅅ. 가치,규범 지향성 : 기존의 행정이론이 강조한 능률과 절약, 효과 등에 밀려있던 인간적 적응, 개인적 도덕성, 사회적 형평, 고객 중심주의, 윤리성, 창의성 등

ㅇ. 행정탐구와 행정실무 공동을 강조

 

 

③ 미래지향적 행정학

미래사회의 이상적 국정관리모형은 고객지향적이어야 하고, 이를 위해 투입, 산출, 환류의 기능이 유기적으로 연결되는 개방체제여야 한다. 이를 위해서는 행정과 민간의 원활한 투입과 산출, 환류를 가능하게 하기 위한 행정네트워크를 구축하는 것이 매우 필수적이다. 또한 공무원의 행태와 국민의 행정에 대한 인식이 좀더 신뢰와 신축성을 바탕으로 변화되어야 한다. 이를 위해 업무수행에서의 신속함과 유기적 연계, 전자정부로의 이행을 위한 준비가 필요하다.

 

a. 전자정부론

ㄱ. 행정이념적 차원 : 사회적 형평성 추구

삶의 질의 향상에 근간을 둔 제도의 정비

일상생활에서의 정보이용 활성화

정보문화 확산운동의 전개

지역간 정보불균형 해소

ㄴ. 행정제도적 차원 : 민주적 절차중시

정보공개

개인정보 보호

행정전산망 안전관리

행정정보의 공동활용

ㄷ. 행정환경적 차원 : 고객지향적 행정

정보통신사업의 전략적 육성 및 해외진출 지원

정보통신 전문인력 양성

표준화사업 실시

지적재산권 보호

EDI(전자자료교환) 체제 도입 - 산업정보전산망

초고속정보통신사업 추진

 

 

 

 

 

< 참고 자료 >

 

새 행정학, 이종수 윤영진 외 공저, 대영 문화사, p.138~154, p.576~607

새 행정학개론, 이종엽 박종우 외 공저, 이화 출판사, p.13~50, p.247~280

전자정부론, 권기헌, 박영사, p.481~564

뉴 패러다임 행정학, 김중규 편저, 성지각