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[경찰행정법 사례16] 비둘기가 신호기를 고장낸 사건

[문1] 甲의 국가배상청구는 인용 가능한가? (25점)

𝟙. 설문 1의 해결

Ⅰ. 문제의 소재

甲의 국가배상청구 인용 가능성과 관련하여 국가배상법(이하 국배법) 제5조와 제2조의 책임이 각각 인정되는지 여부와 두 배상책임간의 관계가 문제된다.

Ⅱ. 국배법 제5조의 배상책임

1. 의의 및 법적 성질

⑴도로·하천 기타 공공의 영조물의 설치·관리상 하자로 타인에게 손해를 발생하게 한 경우 국가 또는 지방자치단체는 그 손해를 배상하여야 한다. ⑵고의·과실을 요건으로 하지 않는 무과실책임으로서, 관리에 하자가 없더라도 공물 자체의 객관적 안정성이 결여되면 책임을 진다.

2. 성립요건

⑴공공의 영조물

국가 또는 지방자치단체에 의하여 공공목적에 제공되는 유체물 내지 물적 설비를 말하며, 인공ㆍ자연공물, 동산ㆍ부동산과 동물을 모두 포함한다(통설·판례). 사안의 신호등은 공공목적에 제공되는 인공공물로서 영조물에 해당한다.

⑵설치·관리의 하자

①학설은 ⓐ영조물이 통상 갖춰야 할 안전성을 결여한 것으로 보는 객관설과 ⓑ영조물을 안전하고 양호한 상태로 보전해야 할 안전관리의무 위반으로 보는 주관설, ⓒ안전성 결여와 관리의무 위반을 모두 고려하는 절충설, ⓓ위법·무과실책임으로 보는 위법·무과실책임설로 나뉜다. ②판례는 용도에 따른 안전성을 갖추지 못한 상태에 있음을 말한다고 판시, 기본적으로 객관설 입장이다. ③과실개념의 객관화 경향, 피해자의 권리구제상 무과실책임으로 보는 객관설이 타당하다. 사안에서 신호기의 고장으로 물적 안정성이 결여되었고, 그대로 방치한 것에 대한 관리의무 위반도 존재하므로 어떠한 학설에 따르더라도 설치·관리의 하자가 인정된다.

⑶손해발생 및 인과관계

①하자로 인해 손해를 입고, 상당인과관계가 있어야 한다. ②사안에서 甲은 교통사고로 상해를 입는 손해를 입었고, 신호기의 오작동이 없었다면 사고가 발생하지 않았을 것이므로 인과관계도 인정된다.

3. 면책사유

⑴다수설은 객관적인 통상의 안전성을 갖춘 이상 예견가능성, 회피가능성이 없는 불가항력에 의한 배상책임 면책을 인정하나, 판례는 불가항력 인정에 소극적이다.

⑵판례는 예산부족은 참작사유일뿐 면책사유가 될 수 없다고 판시하였다.

⑶사안에서 서울지방경찰청장은 예산부족을 들고 있는데 이는 참작사유는 될 수 있을지언정 안전성을 결정짓는 요소가 아니므로 면책사유는 되지 못하고, 비둘기 무리가 평소 서식하고 있었으므로 비둘기에 의한 신호기 고장을 예측할 수 없는 사안이 아니다.

4. 소결

신호기에 물적 하자가 인정되고, 면책사유가 존재하지 않으므로 영조물책임이 인정된다.

Ⅲ. 국배법 제2조의 배상책임

1. 의의 및 성립요건

⑴공무원의 고의·과실에 의한 직무상 불법행위로 손해를 입은 국민이 국가·지방자치단체에게 손해배상을 신청하는 것이다. ⑵사안에서 서울지방경찰청장은 공무원에 해당하고, 신호기의 관리는 도로교통법 시행령 제86조에 근거한 직무행위이며, 甲은 갈비뼈가 부러지는 신체상의 손해를 입었고, 인과관계가 인정된다. 부작위의 위법성과 고의·과실 여부는 항을 바꾸어 검토한다.

2. 부작위의 위법성

⑴작위의무

법령상 작위의무가 규정되어 있거나 재량권이 영으로 수축하는 경우 작위의무가 인정되고, 조리에 의한 안전확보 작위의무도 국민의 생명·신체·재산 등의 보호를 위해 판례상 인정된다.

⑵사익보호성

판례는 공무원에게 부과된 직무상 작위의무의 내용이 전적으로 혹은 부수적으로 사회구성원 개인의 안전과 이익을 보호하기 위하여 설정된 것임을 요한다.

⑶소결

사안에서 도로교통법 제3조와 조리상 안전확보작위의무를 근거로 작위의무가 인정되며, 도로교통의 안전이라는 공익뿐만 아니라 개인의 안전보호라는 사익보호성도 인정되므로 고장신고에도 불구하고 이무런 조치를 취하지 않은 부작위의 위법성이 인정된다.

3. 고의·과실

⑴통설·판례는 과실을 당해 직무를 담당하는 평균적 공무원이 통상 갖추어야 할 주의의무 위반으로서, 손해발생에 대한 예측가능성과 회피가능성이 있어야 한다고 본다. ⑵사안에서 신호기가 고장나 사고가 발생하기까지 24시간이 흘렀고, 그 사이에 5차례나 112신고가 있었다는 점이 인정되므로 평균적 공무원이라면 고장신고를 받고 현장실사를 통해 수리가능성을 판단하고 교통경찰관을 배치할 것이 당연히 예상되므로 과실이 인정된다.

4. 소결

서울지방경찰청장이 신호기 고장에 대해 아무런 조치를 취하지 않는 부작위로 교통사고가 발생하였으므로 국배법 제2조의 책임이 인정된다.

Ⅳ. 국배법 제2조와 제5조 책임의 관계

⑴제2조 책임과 제5조 책임이 경합하는 경우 어느 책임을 주장할 것인지 문제된다.

⑵학설은 ①제2조는 과실책임이고, 제5조는 무과실책임이므로 양 자는 경합한다고 보는 청구권경합설과 ②일반법(제2조)과 특별법(제5조)의 관계에 있으므로 제5조 적용하는 법조경합설이 대립한다.

⑶판례는 교통신호기 고장 사건에서 국가를 상대로 선택적 청구할 수 있다고 하여 청구권경합설의 입장이다.

⑷생각건대, 양 조항의 성질, 피해자에 대한 두터운 보호를 위해 청구권경합설이 타당하다.

Ⅴ. 사안에의 적용

사안의 경우 甲은 신호기 고장으로 국배법 제2조와 제5조의 손해배상청구권이 모두 인정된다. 또한 두 책임이 동일한 손해 전체에 대해 기여한 것이므로 선택적 청구도 가능하다.