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<사례4. 서울특별시 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 조례 제5조 제1항 전문>

문제1. 학교교과교습학원 및 교습소의 교습시간을 05:00부터 22:00까지 규정하고 있는 ‘서울특별시 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 조례’(이하 ‘이 사건 조례’) 제5조 제1항(이하 ‘이 사건 조항’)이 청구인들의 인격의 자유로운 발현권, 자녀교육권, 직업의 자유를 침해하는가?

문제2. 이 사건 조항이 다른 지방자치단체 주민들에 비하여 서울특별시 주민인 청구인들을 차별하는가?

문제3. 이 사건 조항이 22:00 이후 개인과외교습을 받는 자들에 비하여 학생 및 학부모인 청구인들을 합리적 이유 없이 차별하는가?

문제4. 이 사건 조항이 학교 등 다른 교육주체에 비하여 학원 운영자 및 강사인 청구인들을 합리적인 이유 없이 차별하는가?

I. 문제의 소재

II. 제한되는 기본권

(1) 학원운영자 등의 직업수행의 자유 (15조)

헌법 제15조는 “모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다”고 하여 직업선택의 자유를 보장하고 있다. 헌법상 직업선택의 자유는 좁은 의미의 직업선택(직업결정)의 자유 및 직업수행의 자유를 포함한다. 직업수행의 자유에는 직업활동을 하는 장소, 즉 직장을 선택할 자유, 그리고 국가의 간섭이나 방해를 받지 않고 다른 기업이나 사람과 자유롭게 경쟁하고 영업을 할 자유인 경쟁의 자유와 기업의 자유도 포함된다.

이 사건 조항은 서울특별시 내 학교교과교습학원 또는 교습소를 운영하고자 하는 자 및 학원강사의 영업시간을 제한함으로써, 이미 선택한 직업을 영위하는 방식과 조건을 규율하는 것이므로 헌법 제15조의 직업수행의 자유를 제한하는 규정이다.

(2) 학생들의 인격의 자유로운 발현권 (10조)

학습자로서의 아동과 청소년은 되도록 국가의 방해를 받지 아니하고 자신의 인격, 특히 성향이나 능력을 자유롭게 발현할 수 있는 권리가 있다. 그의 인격권은 인간의 존엄성 및 행복추구권을 보장하는 헌법 제10조에 의하여 보호되는 바, 헌법은 국가의 교육권한과 부모의 교육권의 범주 내에서 아동에게도 자신의 교육에 관하여 스스로 결정할 권리, 즉 자유롭게 교육을 받을 권리를 부여한다.

이 사건 조항은 비록 직접적으로는 학교교과교습학원 또는 교습소를 운영하는 자의 영업시간을 제한하고 있지만, 그 결과 실질적으로는 학습자의 위치에 있는 초ㆍ중ㆍ고등학생 등이 학교교과교습학원 또는 교습소에서 국가에 의한 시간의 제한 없이 배우는 행위를 제한함으로써 배우고자 하는 아동과 청소년의 행복추구권에 포함된 ‘인격의 자유로운 발현권’이 제한된다.

(3) 부모의 자녀에 대한 교육권 (명문x, 36조①, 10조, 37조①)

헌법은 제36조 제1항에서 혼인과 가정생활을 보장함으로써 가족의 자율영역이 국가의 간섭에 의하여 획일화ㆍ평준화되고 이념화되는 것으로부터 보호하고자 하는바, 가족생활을 구성하는 핵심적 내용 중의 하나가 바로 자녀의 양육과 교육이다. 자녀의 양육과 교육은 일차적으로 부모의 천부적인 권리인 동시에 부모에게 부과된 의무이기도 하다.

‘부모의 자녀에 대한 교육권’은 비록 헌법에 명문으로 규정되어 있지는 아니하지만, 이는 모든 인간이 국적과 관계없이 누리는 양도할 수 없는 불가침의 인권으로서 혼인과 가족생활을 보장하는 헌법 제36조 제1항, 행복추구권을 보장하는 헌법 제10조 및 “국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니한다.”고 규정하는 헌법 제37조 제1항에서 나오는 중요한 기본권이다.

학교교육의 범주 내에서 국가는 헌법 제31조에 의하여 부모의 교육권으로부터 원칙적으로 독립된 독자적인 교육권한을 부여받음으로써 부모의 교육권과 함께 자녀의 교육을 담당하지만, 학교 밖의 교육영역에서는 원칙적으로 부모의 교육권이 우위를 차지한다. 이 사건 조항은 교습시간을 제한함으로써 자녀교육에 대한 결정권인 부모의 교육권을 제한하는 규정이다.

(4) 소결

이 사건 조항에 의하여 제한되는 기본권은, 배우고자 하는 아동과 청소년의 인격의 자유로운 발현권, 자녀를 가르치고자 하는 부모의 교육권, 학교교과교습학원 또는 교습소를 운영하는 자의 직업수행의 자유이다.

III. 과잉금지원칙 위반 여부

(1) 과잉금지원칙의 개념과 내용

헌법 제37조 제2항에 근거한 과잉금지의 원칙은 공익적 목적을 달성하기 위하여 국민의 기본권을 제한하는 국가작용의 경우 그 제한은 최소한의 범위 내에서만 허용되며, 보호하려는 공익과 제한되는 기본권 사이에는 합리적인 비례관계가 성립되어야 한다는 원칙을 말한다. 국가작용의 한계를 의미하는 과잉금지원칙은 목적의 정당성, 수단의 적합성, 피해의 최소성, 법익의 균형성을 그 내용으로 하며, 이 중 어느 하나라도 저촉되면 그 국가작용은 위헌이 된다.

(2) 목적의 정당성

학원의 교습시간을 제한함으로써 달성하고자 하는 입법목적은 과열된 학원교습으로부터 수면시간 및 휴식시간을 확보하여 학생들의 건강과 여가를 보장하고, 학교교육을 정상화하며, 학부모의 경제적 부담을 덜어주는 동시에 비정상적인 과외교습경쟁이 초래하는 사교육 기회의 차별을 최소화하며, 나아가 국가적으로도 비정상적인 교육투자로 인한 인적, 물적 낭비를 줄이자는데 있다고 할 것이므로 이러한 입법목적은 정당하다.

(3) 수단의 적합성

학원의 교습시간을 제한하게 되면 학생들이 보다 일찍 귀가하여 여가와 수면을 취할 수 있으므로 이러한 수단이 위 입법목적의 달성에 기여한다는 점은 의문의 여지가 없는바, 수단으로서의 적합성도 인정된다.

(4) 피해의 최소성

이 사건 조항으로 인한 교습시간의 제한은 학원에서의 교습 자체를 금지하거나 학생들에 대한 교습 자체를 금지하는 것이 아니라 원칙적으로 교습은 보장하면서 청소년의 건강권, 여가권, 귀가시의 안전 및 학교수업의 충실화를 위하여 심야에 한하여 교습시간을 제한하는 방법을 택하고 있는바, 학생들은 05:00부터 22:00까지 학원 등에서의 교습이 가능하다. 또한 이 사건 조항은 학원법에서 위임한 범위에 따라 학원 및 교습소에서의 심야교습만 금지하고 있는 바, 학원법이 학교교과교습학원과 교습소에 대하여만 교습시간을 제한한 이유는 교습소를 포함한 학원은 사교육 유형 중 참여율이 가장 높고, 학습시간이 학원에 의하여 정해져 학생들이 자율적으로 학습시간을 정할 수 없으며, 학습장소가 학생의 주거지가 아니므로 심야교습에 의한 폐해의 정도 및 사회적 파급효과가 가장 크기 때문이다.

상대적으로 심야교습으로 인한 폐해의 정도가 적은 인터넷통신강좌나 사교육비를 절감하고 열악한 교육환경의 학생들에게 학습의 기회를 제공하는 교육방송(EBS) 시청을 통한 학습까지 금지되는 것은 아니다.

따라서 피해의 최소성도 인정된다.

(5) 법익의 균형성

이 사건 조항에서 학생들의 건강, 학교교육 정상화, 사교육 기회의 차별 최소화 등을 목적으로 하는 공익은 매우 중대하다. 반면 학생들의 인터넷통신강좌 등 학습기회는 제한되지 않는 등 심판대상조항은 법익의 균형성 요건도 충족한다.

(6) 소결

따라서 이 사건 조항이 학교교과교습학원 및 교습소의 교습시간을 제한하였다고 하여 청구인들의 인격의

자유로운 발현권, 교육권 및 직업수행의 자유를 침해하여 헌법에 위반된다고 할 수 없다.

IV. 평등권 침해여부

(1) 평등권의 의의와 근거

헌법 제11조 제1항이 규정하고 있는 평등은 ‘본질적으로 같은 것은 같게, 다른 것은 다르게’ 취급할 것을 요청하는 상대적 평등을 의미하므로 합리적인 이유 있는 차별은 허용된다. 그리고 헌법상 평등은 소극적인 차별의 금지만을 의미하는 것이 아니라 적극적인 평등의 실현도 포함하며, 입법자도 구속되는 법내용의 평등을 의미한다.

(2) 평등권 침해의 심사구조

i)헌법이 특별히 평등을 요구하는 경우, ii)차별취급으로 말미암아 관련되는 기본권에 중대한 제한을 초래하는 경우에는 엄격한 심사척도(비례성 심사)를 적용하고, 그 외에는 완화된 심사척도(자의금지 심사)를 적용한다. 사안의 경우 엄격심사 척도 적용사유에 해당하는 내용 없으므로 자의금지 심사에 의한다.

(3) 차별 존재여부 및 정당화 여부

가. 다른 지방자치단체의 주민과의 차별

조례에 의한 규제가 지역의 여건이나 환경 등 그 특성에 따라 다르게 나타나는 것은 헌법이 지방자치단체의 자치입법권을 인정한 이상 당연히 예상되는 불가피한 결과이다.

나. 개인과외교습을 받는 학생과의 차별

‘이 사건 조항’이 22:00 이후에 개인과외교습을 받는 것 자체를 금지하는 것은 아니며, 개인과외교습을 받을 것인지 여부는 개인의 선택에 맡겨져 있으므로 22:00 이후에 개인과외교습을 받는 자들을 차별하였다고 볼 수 없다.

다. 학교 운영자와의 차별

공교육의 주체로서 학생들의 다양한 학습욕구를 충족시키고 교육기회에 대한 차별을 시정할 의무가 있는 학교가 기본적으로 영리를 추구하는 교육서비스업의 일종인 학원이나 교습소와 본질적으로 동일한 지위에 있다고 볼 수 없다.

라. 교육방송 운영자와의 차별

한국교육방송공사는 공영방송인바, 기본적으로 영리를 추구하는 교육서비스업의 일종인 학원이나 교습소와 본질적으로 동일한 지위에 있다고 볼 수 없다.

(가사 본질적으로 동일한 지위에 있다고 보더라도 지역 간, 계층 간 교육적 불균형을 해소하려는 교육정책적 목적을 고려하면 이 사건 조항이 학원 및 교습소에 대하여만 교습시간을 제한하였다고 하여 이를 두고 합리적 이유가 없는 차별이라고 할 수 없다.)

마. 개인과외교습자와의 차별

개인과외교습의 경우 학원과 비교하여 학습자가 소규모에 불과하여, 학원에 비하여 개인과외교습으로 인한 사회적 영향력은 비교적 적다. 학생의 건강 및 학교교육의 충실화가 저해되는 위험은 발생할 수 있으나, 학습자의 희망에 따라 교습시간과 교습장소를 비교적 자유롭게 결정하기 쉬어 상대적으로 학생의 건강과 안전 보호 등에 미치는 영향력이 적다.

바. 인터넷 통신강좌 운영자와의 차별

인터넷 통신강좌 또한 학습자가 교습시간과 교습장소를 임의대로 결정할 수 있어 심야교습으로 인한 폐해가 학원에 비하여 적다. 그리고 학교교육이나 학원교육을 받을 수 없는 자들에 대하여 학습기회를 제공함으로써 실질적으로 교육을 받을 권리를 보장하는 긍정적 기능도 수행한다.

(4) 소결

따라서 이 사건 조항으로 인하여 학원 및 교습소 운영자를 상기 대상자들과 다르게 취급하였다고 하더라도 합리적 이유 없는 차별이 존재한다고 할 수 없어 헌법 제11조 제1항의 평등권이 침해되었다고 볼 수는 없다.

V. 사례의 해결

이 사건 조항은 청구인들의 기본권을 침해한다고 볼 수 없으므로 헌법에 위반되지 아니한다.