훈령

훈령 – 훈(상하기절) 성(비내외준) 요(주내절형<상권독,가적공>효<통도공>) 효(내<준징>-외<직간>) 통(행입사<법보행,관행>국) 하 소 경

 “훈령의 성질머리도 요렇게 효통하소~ 경을 칠만큼~”

Ⅰ. 서설 <상하기절>

1. 의의 - 행정조직내부 또는 특별한 공법상의 법률관계내부에서 상급행정기관이 하급행정기관에 대해 업무처리 기준과 절차를 정하는 명령으로서 법규적 성질을 갖지 않는 것을 말한다.

2. 구별 - 직무명령은 부하공무원 개인을 구속할 뿐이지만, 훈령은 기관을 구속한다.

3. 근거 - 개별적인 법령의 수권을 필요로 하지 않는다.

4. 종류 – 협의의 훈령, 예규, 지시, 일일명령 등

II. 법적 성질

1. 문제점 - 훈령이 대외적으로 국민에 대해 효력이 있는 법규적 성질을 갖는지

2. 학설 <비내외준>

(1) 비법규설 - 법규가 아니므로 법규성 및 대외적 구속력 부정하는 견해

(2) 내부법규설 - 공무원은 행정규칙 위반시 징계책임 발생, 법규성·내부적 구속력 인정

(3) 외부법규설 - 행정의 독자적인 입법권을 근거로 대외적ㆍ직접적 효력을 갖는다

(4) 준법규설 - 일정기간 재량준칙 등이 반복되어 관행이 형성된 경우 평등의 원칙(자기구속의 원칙)을 매개로 간접적ㆍ외부적 효력을 갖는 경우가 있다.

3. 판례 – 대법원은 훈령의 대외적 구속력을 부정함으로써 원칙적으로 행정규칙의 법규성을 부정한다. 예외적으로 법령보충적 행정규칙은 상위법령과 결합하여 법규성 인정 (헌재는 준법규설 해석됨)

4. 검토 - 행정조직 내부에서만 효력을 가지므로 원칙적으로 법규성을 가질 수 없다고 보는 것이 타당

Ⅲ. 훈령의 요건 <주절형내효>

1. 주체 <상> – 훈령권이 있는 상급관청

2. 절차, 형식 <권독> - 하급관청의 권한 내의 사항이며, 직무상 독립성이 보장되는 범위가 아니어야 한다. 소정의 절차와 형식이 규정되어 있으면 그것을 갖춰야 한다. 원칙은 일반적·추상적 규범의 형식(행정규칙)이나, 예외적으로 개별적·구체적 처분(지시·명령)에 의해 발령되기도 한다.

3. 내용 <가적공> - ①실현가능하고 명확할 것, ②적법하고 타당할 것, ③공익에 반하지 않을 것

4. 효력발생 <통도공> - 적당한 방법으로 통보되고, 도달되면 효력발생, 공포를 요하지 않는다.

Ⅳ. 훈령의 효력

1. 내부적 효력 <준징> : 행정규칙은 원칙상 대내적 구속력이 있지만, 이를 제정한 행정기관에 대해서는 없다. 하급기관은 행정규칙을 준수할 의무가 있고, 행정규칙을 위반한 공무원은 징계책임

2. 외부적 효력 <직간>

(1) 직접적·외부적 효력 – 국민과 법원을 구속하지 못하므로 직접적·외부적 구속력은 없어 행정규칙위반은 위법 아니다. 예외적으로 법규보충적 행정규칙은 직접적·외부적 효력 가진다(판례)

(2) 간접적·외부적 효력 - 일정기간 재량준칙 등이 반복되어 관행이 형성된 경우 평등의 원칙(자기구속의 원칙)을 매개로 간접적ㆍ외부적 효력을 갖는 경우가 있다.

Ⅴ. 훈령의 통제 <행입사국>

1. 행정내부적 통제 <감절심>

(1) 직무감독에 의한 통제 - 법제처의 사전심사, 상급행정청의 감독권, 감사원의 감사 등

(2) 행정절차에 의한 통제 - 행정절차법상 기준공표, 이유제시, 의견제출, 청문, 공청회 등 <공유의청공>

(3) 행정심판에 의한 통제 – 중앙행정심판위원회의 시정조치요청권, 위법하거나 부당한 재량권의 행사에 대해 행정심판(행심법 §1)

2. 입법적 통제 – 직접적인 통제장치는 없으나, 제정시 소관상임위원회에 제출, 명확한 입법, 국정조사·감사, 출석요구 및 질문권, 해임건의권 등 국정감사권을 통한 통제

3. 사법적 통제 – 구체적 규범통제, 행정쟁송, 헌법소원은 법규명령만을 대상으로 하므로 행정규칙에 대한 통제수단이 될 수 없다. 예외적으로 법령보충적 행정규칙 등 대외적 구속력을 가지고 국민의 기본권을 침해하는 경우 가능하다.

4. 국민에 의한 통제 - 여론, 자문, 압력단체의 활동, 청원 등 <여자단원>

Ⅵ. 훈령의 하자와 소멸

1. 하자 – ①성립요건 중 하나라도 결한 훈령은 위법·무효, ②하급관청은 형식적요건에 대해 심사 및 복종거부가 가능하다.

2. 소멸 – ➀동위·상위 행정규칙 제정시, ➁법령 제정, ➂종기 도래, 해제조건 성취 등 <행법해종>
하급관청의 구성원 변동은 소멸 사유가 아니다.

Ⅶ. 경합

둘 이상의 상급관청간 훈령이 모순되면 주관 상급관청에 따른다. 상하관계가 있는 상급관청간의 훈령이 모순되면 직근 상급관청에 따른다. 불명확시 주관쟁의 방법으로 해결한다.

Ⅷ. 결어

훈령 제정시 한계와 통제를 철저히 준수하여야 한다.