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헌법 제45조에서 “국회의원은 국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 관하여 국회 외에서 책임을 지지 아니한다.”고 하여 국회의원의 면책특권이 규정되어 있으며, 그 목적은 국회에서의 자유토론을 보장하고 야당활동을 보호하고자 함이다.

면책특권을 누리는 자는 단지 국회의원이고, 국회의원이 국무총리·국무위원을 겸직하는 경우 정부각료로서 의회에서 행한 발언은 면책의 대상이 되지 아니하고 의원의 자격으로 행한 원내발언에 대해서는 면책특권이 인정된다.

”국회에서“란 개념은 국회라는 장소적 의미가 아니라 ’국회의 직무범위‘라는 기능적 의미로 이해해야 하며, 장소와 관계없이 의회작업으로 간주될 수 있는 ’의회조직의 모든 작업형태‘를 포괄한다.

”직무상 행한 발언과 표결에 관하여“는 직무상 원내에서의 발언·표결과 직접적인 연관성이 있는 모든 대의적 의사표현행위가 포함된다. 그러나 발언내용이 직무와는 아무런 연관성이 없음이 명백하거나 또는 명백히 허위임을 알면서도 허위의 사실을 적시하여 타인의 명예를 훼손하는 경우, 이러한 발언은 직무연관성이 없거나 아니면 이러한 발언을 정당화하는 공익적인 사유를 찾아 볼 수 없으므로 면책특권의 대상이 될 수 없다.

”국회 외에서 책임을 지지 아니한다.“는 것은 시간적으로는 ’임기 중‘ 뿐만 아니라 ’임기 후‘에도 책임을 지지 않으며, 이때 책임에는 형사소추, 민사상의 책임, 일반공직자가 지는 징계법상의 책임도 포함된다. 다만, 국회 내에서의 책임을 묻는 것을 금지하는 것은 아니므로 의원의 발언이 국회법에 규정된 징계사유에 해당하는 경우에는 국회가 징계처분을 할 수 있다.

1. 국회의원의 헌법상 지위

국회의원은 국회구성원으로서의 지위를 갖는다. 그리고 국민 전체를 대표하는 국민의 대표로서의 지위를 갖는다. 이 때 국회의원은 정당에 기속되기보다는 국민의 대표로서 일해야 한다는 자유위임을 부여받는다. 그러나 오늘날 정당국가화 경향에 따라 국회의원은-특히, 비례대표제에 의해 소속된 국회의원의 경우-자신의 소속정당을 대표하는 지위도 갖게 된다.국회의원이 국민의 대표가 아닌 소속정당의 대표로 활동하는 것이 현대 국회의원의 큰 문제로 떠올랐다. 이에 대해 대의제 민주주의는 언제나 국민의사의 우월성을 대전제로 삼고 있다는 점을 감안할 때, 국회의원은 국민의 대표로서의 지위를 언제나 우선하기 위해 노력해야 한다.

2. 불체포특권

(1) 의의

불체포특권이란 행정부에 의한 부당한 체포, 구금으로부터 자유로운 국회활동을 보장하는 기능을 수행하는 권한이다. 헌법 제44조에 의해 국회의원은 현행범인인 경우를 제외하고는 국회의 동의 없이는 회기 중에 체포 또는 구금되지 아니하는 권리를 의미한다.

(2) 역사

16세기에 영국의 제임스 1세 때 법적으로 보장되었으며, 근대헌법에서는 미국연방헌법이 국회의원의 불체포특권을 인정하고 있다.

(3) 내용

국회의원은 회기중에는 체포 또는 구금되지 아니하는데 여기서 회기중이라고 함은 집회일로부터 폐회일까지를 말하며, 임시회이든 정기회이든 불문하고 휴회기간중도 포함한다. 회기중이라도 체포를 하지 않는 공소제기나 불구속수사는 가능하고 폐회중인 경우에는 국회의 동의 없이 국회의원을 체포, 구금할 수 있다.

(4) 절차

체포동의안을 발부받아 국회의장에게 송부하면 이 때 표결을 거쳐 해당 국회의원의 체포 여부를 심사하게 된다. 한편 회기 전에 체포, 구금된 경우에는 국회의원들의 요구로 해당 국회의원을 석방시킬 수 있지만 회기가 끝난 후에는 다시 구금할 수 있다.

즉, 국회의원의 불체포특권은 1) 현행범인 경우 2) 국회의 체포동의가 있는 경우 3) 회기 전에 체포, 구금된 경우에 국회의 석방요구가 없는 경우에는 인정하지 아니하며 계엄이 선포된 경우에는 현행범이 아닌 한 회기 전후를 불문하고 불체포특권을 인정한다.

3. 면책특권

(1) 의의

헌법 제45조에 의해 국회의원은 직무상 행한 발언과 표결에 관해서 국회 외에서 책임을 지지 아니한다. 이의 제도적 의의로는 국회의 자율성확보, 행정부의 간섭배제 등을 들 수 있다.

(2) 역사

1689년 영국의 권리장전에서 최초로 성문화된 이래 1789년 미국헌법에 세계최초로 명시되었다.

(3) 내용

면책특권은 실체법상의 특권으로 임기만료 후에도 책임을 부과할 수 없다는 점에서 일시적 특권인 불체포특권과 비교된다. 면책특권의 주체는 국회의원이며 이는 의원의 신분을 고려한 인적 처벌조각사유이므로, 이를 교사 또는 방조한 자는 처벌을 면할 수 없다. 면책의 대상은 직무상 행한 발언과 표결로 여기서의 국회란 의정활동을 행하는 모든 장소를 의미한다. 직무와 관계없는 행위나 야유 등은 면책대상이 되지 아니하고 면책대상이 되는 행위는 의사표현행위 뿐만 아니라 이에 수반되는 행위까지도 포함한다. 다만, 면책특권을 인정하더라도 정치적 책임, 소속정당이나 국회에 의한 징계는 가능하다.

4. 국회의원의 특권의 문제점

면책특권과 불체포특권을 규정한 것은 행정부의 불법한 억압으로부터 국회의 자주적인 활동을 보장하기 위해서이다. 즉, 국회의원에 대한 직무수행상의 특권인 것이다. 그러나 최근 이러한 특권이 심하게 남용되고 있어 문제가 되고 있다. 이에 대해 우리도 이를 제한해야 하지 않느냐는 주장이 제기되고 있다. 국회의원의 면책특권과 불체포특권은 나름대로의 역사적 경험을 바탕으로 만들어진 중요한 제도이다. 이것이 남용되는 이유로는 우리나라 국회의원들의 자질부족에 기인하는 것이라 보여진다. 이것을 근본적으로 없애버리기 보다는 올바른 의회관행이 형성될 때까지 이것을 제한하여 제도운영의 합리화를 모색해야 할 것이다.