언론관계법의 위헌성에 관한 고찰

Ⅰ. 서론

지난 2005년 1월 1일 국회 본회의에서는 논란 속에서 정부여당이 주도한 4대 개혁 법안 가운데 하나인 언론관계법 (‘신문 등의 자유와 기능 보장에 관한 법률’과 ‘언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률’)이 통과되었다. 하지만, 비록 법률안이 통과되었다고는 하나 그 이후부터 지금까지도 그로인한 잡음은 끊이지 않고 있다. 심지어는 조선일보사 등이 언론관계법이 위헌이라며 헌법소원을 청구해 그 결과를 기다리고 있는 지경이다.

도대체 언론관계법이 무엇이길래 온 나라가 그렇게 시끄러운가? 그리고 조선일보를 비롯한 일부 언론이 위헌이라고 주장하는 이유는 무엇인가?

다음에서는 지금 한창 논란이 되고 있는 언론관계법의 내용과 그 위헌성 여부에 대해서 알아보겠다.

Ⅱ. 본론

1. 언론관계법의 내용

1) 신문법

정식 명칭은 ‘신문 등의 자유와 기능 보장에 관한 법률’이다. 이 법률은 1987년 말 언론 기본법 대신 제정된 '정기간행물의 등록 등에 관한 법률(정간법)'을 전면 개정해 만든 법이다.

2005년 1월 27일 법률 제7369호로 개정된 뒤, 같은 해 7월 28일부터 시행되었다.

① 목적

신문 등 정기간행물의 발행의 자유와 독립을 보장하고, 사회적 책임을 높여 언론의 자유 신장과 민주적인 여론 형성 및 국민의 복지증진을 꾀하고, 언론의 건전한 발전과 독자의 권익보호에 이바지하는 데 목적이 있다.

②내용

6장 43조와 부칙으로 이루어져 있다. 그 대략적인 내용을 살펴보면 제1장 총칙에는 제정 목적, 편집의 자유와 독립, 정기간행물의 사회적 책임과 공정성·공익성, 정기간행물 사업자의 연수 등이 규정되어 있다. 제2장 독자의 권익보호에는 독자권익위원회, 독자의 권리보호 등이 규정되어 있다. 제3장에서는 정기간행물 및 인터넷신문의 등록 등을 다룬다. 등록, 발행인 및 발행 주기, 발행인 또는 편집인 등의 결격사유, 외국자금의 출연, 겸영(兼營) 금지, 관련 자료의 신고·검증·공개, 시장 지배적 사업자, 편집위원회, 납본, 등록 취소의 심판청구, 등록취소심의위원회 등에 대한 사항이 규정되어 있다.

제4장 신문산업의 진흥 등에서는 신문발전위원회의 설치, 위원회의 구성·직무·운영 및 사무국의 설치, 위원의 대우, 신문발전기금의 설치 및 조성, 기금의 용도, 기금의 관리·운용, 신문유통원의 설립 등에 관한 사항이 명시되어 있다. 제5장은 권한의 위임·위탁과 관련된 보칙이고, 제6장은 벌칙이다.

2) 언론중재법

‘언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률’을 줄여서 언론 중재법이라 한다.

①목적

언론사의 언론보도로 인하여 침해되는 명예나 권리, 그밖의 법익에 관한 다툼이 있는 경우 이를 조정하고 중재하는 등의 실효성 있는 구제제도를 확립함으로써 언론의 자유와 공적 책임을 조화하는 데 목적이 있다.

②내용

이 법은 모두 4장 34조로 이루어져 있다.

제1장 총칙에서는 방송·정기간행물·뉴스통신·인터넷신문 등 언론의 정의, 언론의 자유와 독립, 언론의 사회적 책임, 인격권의 보장, 고충처리인 등에 대해 규정하고 있다. 제2장은 언론중재위원회에 관한 내용을 다룬다. 위원회의 설치, 중재위원의 직무상 독립과 결격사유, 중재부, 중재위원회의 제척, 사무처, 중재위원회의 운영재원, 벌칙 적용시의 공무원 의제 등에 관한 내용이 담겨 있다.

제3장은 침해에 대한 구제이다. 정정보도청구의 요건과 정정보도청구권의 행사 등 언론사에 대한 정정보도청구, 조정신청·조정·증거조사·결정, 중재와 중재 결정의 효력, 소송, 시정권고와 취업금지 등에 관한 내용이 담겨 있다.

제4장은 벌칙이다.

③특징

이 법률에서 규정하고 있는 주요 특징으로는

ㄱ. 분산 규정되어 있던 언론피해구제제도의 포괄적 단일화

ㄴ. 언론보도로 침해된 국민의 권리구제 확대를 위한 청구기간의 확대

ㄷ. 조정과 중재의 구분

ㄹ. 중재위원회의 조정이나 중재 절차를 통한 손해배상 인정

ㅁ. 언론의 자유와 독립에 상응하는 언론의 사회적 책임 분담 강화

등을 들 수 있다.

2. 언론관계법의 주요쟁점 분석

앞에서 언론관계법의 주요 내용에 대해 살펴보았다. 이제는 위에 언급된 내용중, 지난 2006년 4월 6일 조선일보와 동아일보 등이 ‘신문법’과 ‘언론중재법’이 위헌이라고 낸 헌법소원에 대한 공개변론에서 주요 쟁점으로 떠오른 문제들을 살펴보겠다.

1) 신문법

① 시장지배적 사업자 규제

①-1. 주요 법 조항

제17조 (시장지배적사업자) 일반일간신문 및 특수일간신문(정보전달을 위하여 무료로 보급되는 일간신문을 제외한다. 이하 같다)을 경영하는 정기간행물사업자중 다음 각호의 1에 해당하는 사업자는 독점규제및공정거래에관한법률 제4조의 규정에 불구하고 같은 법 제2조제7호의 규정에 의한 시장지배적사업자로 추정한다. 1. 1개 사업자의 시장점유율이 전년 12개월 평균 전국 발행부수의 100분의 30 이상 2. 3개 이하 사업자의 시장점유율의 합계가 전년 12개월 평균 전국 발행부수의 100분의 60 이상. 다만, 시장점유율이 100분의 10 미만인 자를 제외한다.

①-2. 위헌측 논리

신문법은 ‘시장지배적 사업자’에 대한 규제 운운하며 일반기업의 경우 75%인 선정기준을 아무런 근거도 없이 60%로 내려 그에 해당하는 메이저신문 3사에 대해 불공정거래 행위시의 제재를 강화하고 심지어 신문발전기금의 혜택을 받지 못하도록 하는 조치를 담고 있다. 현재 우리의 신문시장은 보수 및 진보 등 다양한 입장이 등장하고 있으며 신문의 영향력은 점점 위축되는 반면 방송과 인터넷매체의 영향력은 신문에 비할 수 없을 만큼 커지고 있다. 결국 신문의 여론독점을 문제 삼으려면 신문시장이 아니라 여론형성시장 전반에서 신문이 갖는 영향력을 보아야 한다.

①-3. 합헌측 논리

시장 규제는 단순히 법리적으로 접근할 성질이 아니다. ‘시장 집중’이라는 산업적 측면과 ‘여론 독점’이라는 저널리즘 측면에서 접근해야 한다. 3개사가 전국 신문 시장의 80% 이상을 차지하고 있다. 신문을 공짜로 주고 경품이나 현금을 뿌리는 약탈적인 수법으로 남의 독자를 뺏어간 결과이다. 나머지 20% 시장을 놓고 전국에서 발행되는 수십개 신문사들이 생존을 걸고 있다. 불공정거래에 의한 독과점 체제는 경쟁 질서를 파괴하여 중소 신문의 존립을 위협한다.

민주주의는 사회 구성원의 사상과 의견을 존중하는 여론 다양성에 근거한다. 여론 독과점의 폐해는 획일적인 사상을 강요하여 민주사회의 발전을 저해한다는 점이다. 이 점에서 여론 상품인 신문의 독과점 규제가 필요하다. 상위 3사의 독과점 점유율을 60%로 일반 상품보다 강화한 이유는 다양한 여론의 보장이라는 민주주의의 원칙을 지키기 위해서이다.

② 경영자료 신고 의무화

②-1. 주요 법 조항

제16조 (자료의 신고 등) ①일간신문을 경영하는 정기간행물사업자는 당해 법인의 결산일부터 5월 이내에 직전 회계연도의 신문사업에 관한 다음 각호의 사항을 신문발전위원회에 신고하여야 한다. 1. 전체 발행부수 및 유가 판매부수 2. 구독수입과 광고수입 ②일간신문을 경영하는 정기간행물사업자는 매 결산일부터 5월 이내에 총 발행주식 또는 지분총수와 자본내역, 100분의 5 이상의 주식 또는 지분을 소유한 주주 또는 사원의 개인별 내역에 관한 사항을 신문발전위원회에 신고하여야 한다. ③신문발전위원회는 제1항 및 제2항의 규정에 따른 신고사항을 검증·공개하여야 한다. ④제1항 내지 제3항의 신고·검증 및 공개에 관한 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다.

②-2. 위헌측 논리

경영정보를 공개하는 것은 다른 사기업과 신문기업을 차별해 헌법상의 평등권을 침해하는 행위이며 정부에 비판적인 논조를 펴는 신문에 대한 투자 위축이 우려된다. 또한, 타법령에 따라 제출하는 경영자료라도 국가기관 상호간에 서로 제공 및 이용할 수 없으므로 신고의무를 정당화하는 논거는 아니다.

②-3. 합헌측 논리

헌법재판소는 2002년 ‘신문고시’에 대한 위헌 심판에서 경품과 무가지를 제한하는 ‘신문고시’가 합헌이라고 판결한 바 있다. 사업 활동과 재산권 행사의 자유보다는 판매·구독 시장의 정상화를 통해 민주사회에서 신문이 가진 공적 기능을 유지하는 것이 더 중요하다고 판단한 것이다.

또한 지분 총수와 자본 내역, 주식(지분)의 100분의 5 이상을 소유한 주주에 관한 사항도 신고하도록 규정하고 있는데, 이러한 정보는 신문이 제공한 정보를 독자가 판단하는 데 도움을 주어 자유로운 여론형성에 기여하게 된다. 그래서 이러한 ‘투명성 의무’는 유럽의 많은 국가들도 채택하고 있다.

③ 신문.방송 겸업 제한

③-1. 주요 법 조항

제15조 (겸영금지 등) ②일간신문과 뉴스통신진흥에관한법률의 규정에 의한 뉴스통신(이하 "뉴스통신"이라 한다)은 상호 겸영할 수 없으며, 방송법에 의한 종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송사업(이하 "방송사업"이라 한다. 이하 이 조에서 같다)을 겸영할 수 없다.

③-2. 위헌측 논리

신문사업자에게 보도 부문 방송 진출 가능성을 박탈한다면 과잉규제로서 위헌이다. 또한, 신문이 뉴미디어에 진출할 수 있는 핵심적 분야가 금지돼 있어 결과적으로 독자의 알 권리를 침해하는 것이다.

③-3. 합헌측 논리

이 조항은 전파의 희소성을 근거로 하고 지상파 방송의 사회적 영향력을 고려했다. 이 조항으로 인해 통신사를 포함한 대기업과 외국자본 및 권력화한 일부 신문의 방송 진입이 막혀 있다. 하지만 사회적 역기능보다 사회적 권력 분산 및 여론 다양성이라는 순기능이 더 큰 것으로 판단된다.

교차 소유 허용을 주장하는 보수 신문들은 2004년 미국 연방통신위원회의 미디어 규제 완화법안이 미 상원 상무위원회의 겸업 금지 수정법안으로 무력화된 사실을 기억해야 한다. 또 2005년 미 대법원이 미디어 대기업들의 미디어 소유 규제 완화 청원을 기각한 것도 반면교사로 삼아야 한다.

2) 언론중재법

① 언론중재.구제절차 강화

①-1. 주요 법 조항

제4조 (언론의 사회적 책임 등) ①언론에 의한 보도는 공정하고 객관적이어야 하고, 국민의 알권리와 표현의 자유를 보호·신장하여야 한다. ②언론은 인간의 존엄과 가치를 존중하여야 하고, 타인의 명예를 훼손하거나 권리 또는 공중도덕이나 사회윤리를 침해하여서는 아니된다. ③언론은 공적인 관심사에 대하여 공익을 대변하며 취재·보도·논평 그 밖의 방법으로 민주적 여론형성에 기여함으로써 그 공적 임무를 수행한다. 제5조 (인격권의 보장 등) ①언론은 생명·자유·신체·건강·명예·사생활의 비밀과 자유·초상·성명·음성·대화·저작물 및 사적문서 그 밖의 인격적 가치 등에 관한 권리(이하 "인격권"이라 한다)를 침해하여서는 아니된다. ②인격권의 침해가 사회상규에 반하지 아니하는 한도 안에서 피해자의 동의에 의하여 이루어지거나 또는 공적인 관심사에 대하여 중대한 공익상 필요에 의하여 부득이하게 이루어진 때에는 위법성이 조각된다. ③사망한 자에 대한 인격권의 침해가 있거나 침해할 우려가 있는 경우에 이에 따른 구제절차는 유족이 대행한다. 다만, 다른 법률에서 특별히 정함이 없으면 사망 후 30년이 경과한 때에는 그러하지 아니하다. ④제3항의 규정에 의한 유족의 범위는 다른 법률에서 특별히 정함이 없으면 사망한 자의 배우자와 직계비속에 한하되, 배우자와 직계비속이 모두 없는 때에는 직계존속이, 직계존속도 없는 때에는 형제자매로 하며, 동순위의 유족이 2인 이상 있는 경우에는 각자가 단독으로 청구권을 행사한다. ⑤사망한 자에 대한 제2항의 규정에 의한 인격권침해에 대한 동의는 제4항의 규정에 의한 동순위 유족의 전원의 동의가 있어야 한다.

①-2. 위헌측 논리

사회적 공공재인 전파를 사용하고 영향력이 지대한 방송에 공적 책임을 부담시키는 것은 타당하나, 영향력이 떨어지는 신문 등 인쇄매체에까지 일률적으로 공적 책임을 지우는 것은 부당하다. 그리고 인격권의 경중과 무관하게 위자료를 청구할 수 있도록 하고 언론사의 면책을 너무 어렵게 한 것도 언론 자유의 침해하는 것이며, 신속 보도를 생명으로 하는 신문의 속성상 진실한 것으로 믿고서 한 명예훼손적 표현은 고의·과실이나 위법성이 없는데도, 정정보도를 하게 한 것 또한 언론의 자유를 침해하는 것이다.

①-3. 합헌측 논리

정보 전달에서 시간적 제약이 없는 인쇄매체의 영향력이 결코 방송에 비해 작다고 할 수 없다. 그리고 인격권은 경중을 계량할 수 없을 뿐 아니라, 설령 가능해도 이는 위자료 자체의 인정 여부 문제가 아니라 그 액수 산정 문제에 불과하다. 또한 언론중재법에서 정한 언론사의 면책 사유도 판례상 이미 일반적으로 인정된 것과 크게 다르지 않다.

언론중재법에 의한 정정보도는 민법상 불법행위를 전제로 인정하는 정정보도와는 성격이 다르다. 언론사의 고의·과실이나 위법성이 없더라도 오보로 인한 인격권 침해가 있다면 그 피해를 구제할 필요성은 존재하기 때문이다. 오히려 이런 경우 잘못된 보도를 스스로 바로잡는 것이야말로 진실보도라는 언론 본연의 임무에 부합하는 것이라 하겠다.

Ⅲ. 결론

지금까지 언론관계법과 관련하여, 그 내용을 살펴보고, 위헌성 여부에 대해 살펴보았다. 하지만 단순히 법리적으로 위헌 여부를 따지기에 앞서 선행되어야 할 것이 있다. 그것은 언론의 자유가 가지는 의의를 먼저 생각해 보는 것이다.

언론의 자유는 민주주의의 전제이며 존립요건이고, 다른 모든 자유의 기초가 되며 인간의 존엄성과 인격의 자유로운 발현을 가능하게 하는 중요한 의의를 갖는다고 할 수 있다. 이번에 개정된 신문법은 이러한 언론의 자유를 보장하기 위해서, 과거 군사독재 시절 형성된 신문시장의 왜곡과 잘못된 신문의 관행을 시정하기 위해 제정된 법이다. 이러한 법을 두고, 자신의 잇속을 챙기고 덩치만 불리는데에 급급하여 위헌 운운 하는 것은 언론의 본연의 의무를 저버린 행위라 할 수 있다. 적절한 규제를 통해 진정으로 언론의 자유가 실현될 수 있다면 그것은 언론의 자유를 얽어매는 올가미가 아닌 언론의 자유를 신장케 하는 발판이 될 것이다. 언론중재법과 관련하여서도 언론은 그들로부터 피해받은 국민의 권익을 합리적이고 효율적으로 구제해 주는데 초점을 맞춰야 한다. 따라서, 이번 개정안에 그들이 생각하기에 침해받는다고 느끼는 부분이 있다 하더라도, 그것이 국민의 권익과 인권을 보장해주는 것이라면 겸허히 받아들여야 할 것이다.