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[경찰행정법 사례21] 전과자 경찰공무원 임용 사건

[문1] 甲에 대한 1978년 임용 처분의 위법성을 검토하라. (15점)

𝟙. 설문 1의 해결

Ⅰ. 문제의 소재

甲에 대한 임용처분의 위법성과 관련하여 경찰공무원의 임용요건을 근거로 위법한 임용으로 볼 수 있는지, 위법성의 정도가 어떠한지 문제된다.

Ⅱ. 경찰공무원 임용의 법적 성질

1. 의의

경찰공무원의 임용이란 경찰관으로서의 신분을 설정하고 포괄적인 권리·의무를 발생시키는 행위이다.

2. 법적 성질

⑴학설은 ①당사자간의 의사합치에 의한 사법상 채용계약이라는 사법상 계약설, ②공법상 근무관계 성립효과를 발생시키는 공법상 계약설, ③임용상대방의 동의를 전제로 임용권자가 우월적 지위에서 결정한다는 쌍방적 행정행위설로 나뉜다.

⑵판례는 조교수 재임용 사건에서 공정한 심사를 통한 임용에 대한 신청권이 인정된다고 하여 쌍방적 행정행위설로 보인다.

⑶생각건대, 임명 상대방의 동의를 요하기는 하나, 대등한 지위에서의 합의를 의미하는 것은 아니므로 쌍방적 행정행위설이 타당하다. 사안에서의 임용은 강학상 특허이자 인사재량권이 있는 재량행위에 해당한다.

Ⅲ. 경찰공무원 임용 요건

1. 요건

⑴적법한 임용권자에 의해 행해져야 하며, ⑵공개경쟁시험 합격 등 일정한 적극적 요건을 구비하여야 하고, ⑶경찰공무원법에 따른 결격사유에 관한 소극적 요건도 충족하여야 한다.

2. 사안의 검토

甲은 1978년 임용 당시 징역형을 선고받은 사실이 있었으므로 결격사유에 해당하는지 문제된다. 판례는 임용결격사유 유무는 임용 당시에 시행법률을 기준으로 판단하여야 한다고 판시하였다. 임용당시 국가공무원법상 형의 집행을 종료한 때부터 3년 이내에는 공무원으로 임용이 불가능 했으므로(1978년 당시 경찰공무원법은 자격정지 이상의 형을 선고받은 사람은 경찰공무원 임용결격사유로 규정하였으므로) 甲에 대한 임용처분은 위법하다.

Ⅳ. 위법성의 정도(무효와 취소의 구별기준)

1. 학설

⑴하자가 중대한 경우 무효로 보는 중대설(능력규정, 강행규정 위반시 중대), ⑵하자가 내용상 중대하고 외견상 명백한 경우에만 무효로 보는 중대명백설, ⑶기본적으로 중대설 입장이나 예외적으로 이익형량을 위해 명백성요건을 추가로 요구하는 명백성보충설, ⑷기본적으로 중대명백설 입장에서 명백성의 요건을 완화하여 관계공무원이 조사해보았더라면 명백한 경우도 명백성 인정하는 조사의무설, ⑸획일적 기준을 부정하고, 사안마다 법적안정성, 상대방과 제3자의 이익을 비교형량하는 구체적 가치형량설이 대립한다.

2. 판례는 기본적으로 중대명백설을 취하며, 공무원법상 결격사유는 공무원 임용의 절대적인 소극요건으로서 가사 국가 등의 과실로 임용결격자임을 밝히지 못하였더라도 임용행위는 당연무효라고 판시하였다.

3. 사안의 검토

사안에서 결격사유 있음은 중대한 사실이고 일반인의 시각으로도 명백하며, 국가작용에 대한 국민의 신뢰 및 공무원의 고도의 도덕성을 고려할 때 당연무효설이 타당하다.

Ⅴ. 사안에의 적용

甲에 대한 임용처분은 임용결격사유가 있어서 위법하며, 그 위법성의 정도는 중대명백설에 의할 때 당연무효라고 할 것이다.

대판 1998.01.23, 97누16985 - 「전과자 경찰공무원 임용 사건」

【판시사항】
임용 결격자가 공무원으로 임용되어 사실상 근무하여 온 경우, 공무원연금법 소정의 퇴직급여 등을 청구할 수 있는지 여부(소극)

【판결요지】
공무원연금법에 의한 퇴직급여 등은 적법한 공무원으로서의 신분을 취득하여 근무하다가 퇴직하는 경우에 지급되는 것이고, 임용 당시 공무원 임용 결격사유가 있었다면 비록 국가의 과실에 의하여 임용 결격자임을 밝혀내지 못하였다고 하더라도 그 임용행위는 당연무효로 보아야 하고, 당연무효인 임용행위에 의하여 공무원의 신분을 취득할 수는 없으므로, 임용 결격자가 공무원으로 임용되어 사실상 근무하여 왔다고 하더라도 적법한 공무원으로서의 신분을 취득하지 못한 자로서는 공무원연금법 소정의 퇴직급여 등을 청구할 수 없으며, 임용 결격사유가 소멸된 후에 계속 근무하여 왔다고 하더라도 그 때부터 무효인 임용행위가 유효로 되어 적법한 공무원의 신분을 회복하고 퇴직급여 등을 청구할 수 있다고 볼 수 없다.

【판결이유】
공무원연금법에 의한 퇴직급여 등은 적법한 공무원으로서의 신분을 취득하여 근무하다가 퇴직하는 경우에 지급되는 것이고, 임용 당시 공무원 임용 결격사유가 있었다면 비록 국가의 과실에 의하여 임용 결격자임을 밝혀내지 못하였다고 하더라도 그 임용행위는 당연무효로 보아야 하고, 당연무효인 임용행위에 의하여 공무원의 신분을 취득할 수는 없으므로, 임용 결격자가 공무원으로 임용되어 사실상 근무하여 왔다고 하더라도 적법한 공무원으로서의 신분을 취득하지 못한 자로서는 공무원연금법 소정의 퇴직급여 등을 청구할 수 없으며, 임용 결격사유가 소멸된 후에 계속 근무하여 왔다고 하더라도 그 때부터 무효인 임용행위가 유효로 되어 적법한 공무원의 신분을 회복하고 퇴직급여 등을 청구할 수 있다고 볼 수 없다는 것이 당원의 판례이므로(당원 1987.4.14. 선고 86누459 판결, 1996.2.27. 선고 95누9617 판결, 1996.7.12. 선고 96누3333 판결 등 참조), 지방공무원 임용 결격사유가 있었던 원고에 대한 이 사건 1977.6.10.자 임용행위는 당연무효로서 그 임용행위시에 소급하여 무효로 되고, 원고의 임용 결격사유가 소멸된 때로부터 유효한 행위로 전환되었다 할 수 없으며, 피고가 위 임용행위가 당연무효임을 이유로 원고의 퇴직급여 청구를 거부한 것을 가리켜 신의성실의 원칙에 위반되는 행위라고 할 수 없다고 할 것이다.
같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 소론과 같은 법리오해의 위법이 없다 할 것이다. 논지는 이유 없다.
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

[경찰행정법 사례20] 경원자의 LPG주유소 허가 사건

[문3] 만약 丙이 처분이 내려진 후에 인근 주민의 동의를 받았다면, 위의 허가처분에 대한 하자는 치유되는 것인가? (10점)

𝟛. 설문 3의 해결

Ⅰ. 문제의 소재

丙이 충전소 주변 건물주의 동의라는 흠결된 요건을 사후에 보완한 경우 하자가 치유되는지 문제된다.

Ⅱ. 하자의 치유

1. 의의

행정행위가 성립당시에 요건을 결한 하자가 있다 하더라도 사후에 그 요건을 보완하거나 그 하자를 취소하여야 할 필요가 없게 되어 유효한 행정행위로 취급하는 것을 말한다.

2. 인정여부

⑴하자의 치유에 관해 행정소송법에 명문의 규정이 없어 인정여부가 문제된다.

⑵학설

①행정법관계의 안정성, 상대방의 신뢰보호 및 행정경제실현을 위해 허용하는 긍정설, ②행정청의 신중하고 공정한 판단을 기하기 위한 부정설, ③일정한 시간적 한계 내에 행정기관의 보완행위가 있고, 당사자에게 불이익 없는 경우에 한해 허용되어야 한다는 절충설이 대립한다.

⑶판례

법률적합성을 저해하여 원칙적으로 허용될 수 없는 것이지만, 행정법관계의 안정성, 상대방의 신뢰보호 및 행정경제실현을 위해 허용하는 때에도 국민의 권리나 이익을 침해하지 않는 범위에서 인정해야 한다고 판시하여 제한적 긍정설의 입장이다.

⑷검토

국민의 권익보호와 행정의 효율성을 조화시키는 절충설이 타당하다.

3. 인정범위

⑴하자의 치유는 행정행위의 존재를 전제로 하므로 본질적이고 중대한 무효의 경우 인정될 수 없고, 취소할 수 있는 경우에만 인정된다.
⑵주체상 하자는 부정되고, 절차ㆍ형식상 하자는 인정되며, 내용상 하자는 긍정설과 부정설이 대립하나 판례는 부정설의 입장이며, 긍정할 경우 법률적합성과의 조화를 깨뜨리므로 부정설이 타당하다. ⑶사안은 내용상 하자이며, ‘이웃주민의 동의’는 법령에서 요구하는 중요한 요건이므로 통설·판례인 중대명백설에 따라 무효인 경우에 해당하여 하자의 치유를 인정할 수 없다.

4. 하자의 치유요건

①흠결된 요건의 사후보완(필요한 신청이나 동의의 사후보완, 허가요건·등록요건의 사후충족 등), ➁정당한 권한을 가진 행정청의 추인, ➂장기간 방치로 인한 취소권의 실효, ➃사실상의 공무원 이론등 견해가 있으나 ①이외에는 치유사유가 아니라 취소권의 제한사유일 뿐이라는 견해도 있다.
사안에서는 丙이 처분이 내려진 후 인근주민의 동의를 받았으므로 사후보완 요건을 충족하였다.

5. 하자치유의 한계

(1) 시간적 한계

⑴하자의 치유가 언제까지 가능한지 문제된다. ⑵학설은 행정쟁송제기 전까지 가능하다는 견해와 행정쟁송종결 전까지 가능하다는 견해가 대립한다. ⑶판례는 처분에 대한 불복여부의 결정 및 불복신청에 편의를 줄 수 있는 상당한 기간 내에 하여야 한다고 판시하여 행정쟁송 제기이전시설의 입장이다. ⑷생각건대, 국민의 신속한 권리구제를 위해 행정쟁송제기 전까지 가능하다는 견해가 타당하다. 사안의 경우, 행정쟁송제기 전후 여부에 대해 언급되지 않았다.

(2) 실체적 한계

⑴행정법관계의 안정성, 상대방의 신뢰보호 및 행정경제실현을 위해 법치행정의 예외로서 허용되더라도 당사자에게 불이익을 주지 않는 범위에서 합목적적으로 인정되어야 한다. ⑵사안의 경우, 甲의 적법한 허가신청이 丙의 신청과 경합하고 있으므로 丙에 대한 허가처분의 하자의 치유를 인정하게 되면 甲에게 불이익하게 되어 허용될 수 없다.

Ⅲ. 사안에의 적용

사안의 丙에 대한 LPG충전사업 허가의 위법성이 법령을 위반한 중대한 것으로서 내용상 하자일 뿐만 아니라 당연무효인 처분으로 볼 것이고, 甲과 丙은 경원자 관계에 있어 丙의 하자를 치유하면 甲의 방어권 보장의 침해라는 불이익을 줄 우려가 있으므로 하자의 치유는 허용될 수 없다.

[경찰행정법 사례20] 경원자의 LPG주유소 허가 사건

[문2] 취소소송의 계속 중에 乙시장은 “甲의 충전소설치는 시의 도시계획에 반한다”는 법령상 사유를 들어 처분사유를 변경하였다. 타당한가? (20점)

𝟚. 설문 2의 해결

Ⅰ. 문제의 소재

甲의 거부처분 취소소송 도중에 乙시장이 처분사유를 주민들의 반대여론에서 도시계획위반으로 변경할 수 있는지 문제된다.

Ⅱ. 처분사유의 추가·변경

1. 의의

행정청이 처분 당시 제시하였던 처분사유(법률상 근거와 사실상 이유)에 대해 취소소송의 계속 중 그 처분의 적법성 유지를 위하여 다른 사유를 추가하거나 변경하는 것을 말한다.

2. 인정여부

⑴처분사유의 추가·변경에 관해 행정소송법에 명문의 규정이 없어 문제된다.

⑵학설

①소송경제 및 분쟁의 일회적 해결, 행정절차의 정당성을 확보하고 법치주의의 요청에 부응하기 위해 허용된다는 긍정설, ②원고의 방어권보장을 위해 허용할 수 없다는 부정설, ③소송경제의 관점과 원고의 방어권 보장과의 조화를 위하여 제한적으로 허용되어야 한다는 절충설(통설)이 대립한다.

⑶판례

당초 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 유지되는 한도 내에서만 인정된다고 하여 제한적 긍정설의 입장이다.

⑷검토

원고의 방어권, 이유부기제도의 취지를 훼손할 수 있으므로 일정한 한도 내에서 인정되어야 한다.

3. 요건

① 취소소송 등이 적법하게 계속 중일 것, ② 동일한 행정청일 것, ③ 기본적 사실관계의 동일성이 인정될 것, ④ 처분 당시에 존재하던 사유일 것, ⑤ 사실심변론종결시까지 등의 요건을 구비해야 한다.

판례는 기본적 사실 관계의 동일성은 ①시간적, 장소적 접근성, ② 행위의 태양, 결과 등의 제반사정을 종합적으로 고려하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정해야 한다고 판시하였다.

Ⅲ. 사안에의 적용

甲의 충전소 설치가 도시계획에 반한다는 새로운 사유가 비록 처분 당시에 존재했더라도 인근 주민들의 반대여론이 있다는 당초 사유와 그 기본적 사실관계의 동일성이 부정되므로 처분사유 변경은 허용될 수 없다.

[경찰행정법 사례20] 경원자의 LPG주유소 허가 사건

[문1] 乙시장의 丙에 대한 허가처분에 대하여 甲은 취소소송을 제기할 수 있는가? (20점)

𝟙. 설문 1의 해결

Ⅰ. 문제의 소재

甲이 乙시장의 丙에 대한 허가처분 취소소송을 제기할 수 있는지와 관련하여, 대상적격으로서 LPG충전사업허가의 처분성 인정여부, 제3자 소송이라는 점에서 원고적격, 甲에게 협의의 소의 이익이 있는지 문제된다.

Ⅱ. LPG충전사업허가의 법적 성질(대상적격)

LPG충전사업허가는 관할구역 내에 1개소만 설치하는 것이 가능한 독점적 권리설정으로서 강학상 특허이자 재량행위로서 처분성이 인정된다.

Ⅲ. 원고적격

1. 의의 및 기능

⑴구체적인 행정처분에 대하여 누가 원고로서 항고소송을 제기하여 본안판단을 받을 자격이 있는가에 관한 문제이다. 남소방지, 소송경제를 도모하기 위해 인정된다. ⑵원고적격은 소송요건의 하나로서 법원의 직권조사사항이다. 따라서 법원은 직권으로 이를 조사하여 그 흠결시 소를 부적법 각하하여야 한다.

2. 법률상 이익의 의미

⑴문제점

행정소송법상 제12조 제1문에서는 “취소소송은 처분등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다”라고 규정하고 있는 바, 본 조문의 ‘법률상 이익’의 의미에 대하여 견해가 대립한다.

⑵학설

①법률상 이익은 권리를 의미한다는 권리구제설, ②법률에서 개인을 위하여 보호하고 있는 이익을 의미한다는 법률상 보호이익구제설, ③재판상 보호가치 있는 경우 인정된다는 소송상 보호가치 있는 이익구제설, ④처분의 적법성 확보에 가장 적합하나 이익상태에 있는 자이면 인정된다는 적법성보장설로 나뉜다.

⑶판례는 법률상 보호이익구제설에 입각하고 있다.

⑷생각건대, 행정소송법이 항고소송의 주된 기능을 권익구제로 보고 있으므로 법률상 보호되는 이익구제설이 타당하다.

Ⅲ. ‘법률상 이익이 있는 자’의 내용 분석

1. 법률의 범위

⑴학설은 ①당해법률의 규정과 취지만을 고려 ②당해법률의 규정과 취지 외에 관련 법률의 취지도 고려 ③그 외 헌법상 기본권 규정도 고려하는 견해가 대립한다.

⑵판례

①대법원은 당해처분의 근거법률을 기본으로, 관련 법률까지 종합해석하였다(부산공설 화장장 사건). ②헌법재판소는 기본권까지 고려하였다(김근태 접견금지 사건).

⑶생각건대, 국민의 실효적인 권리구제를 도모하기 위하여 기본권까지 고려하는 견해가 타당하다.

2. 이익의 범위

적극설, 소극설, 정당한 이익설 대립하나, 판례는 당해 처분의 근거법률에 의해 보호되는 직접적·구체적 이익을 말하고, 공익보호의 결과로 누리는 간접적, 사실적, 경제적 이해관계에 불과한 경우는 불포함한다고 판시하여 소극설 입장이다.

3. 자의 범위

법률상 이익의 주체는 자연인, 법인, 법인격 없는 단체, 다수인도 가능하다.

Ⅳ. 경원자 관계에서의 원고적격

1. 의의

⑴경원자 관계란 서로 양립할 수 없는 출원을 제기, 일방에 대한 허가가 타방에 대한 불허가로 귀결되는 관계를 말한다. ⑵경원자에 대하여 처분의 상대방이 아니라 하더라도 법률상 보호되는 이익, 즉 원고적격이 인정된다는 것이 통설·판례의 입장이다(고흥LPG충전소허가사건).

⑶따라서 행정청의 심사 잘못으로 우선순위가 있는 자신에 대하여 인·허가가 되지않고 타인에 대해서 인·허가가 났다고 주장하는 자는 자신에 대한 허가처분에 대하여 취소소송을 제기할 수 있을 뿐만 아니라 타인에 대한 인·허가 취소소송을 제기할 수도 있고 양자를 병합하여 제기할 수도 있다.

2. 사안의 경우

사안에서 乙시장의 관할구역에는 1개의 LPG충전소 사업만이 가능하므로 甲과 丙은 경원자 관계에 있다. 그러므로 甲은 丙에 대한 허가를 다툴 법률상 이익이 있어 원고적격이 인정된다.

Ⅴ. 협의의 소의 이익

1. 의의 및 기능

⑴원고가 본안판단을 구할 정당한 이익 내지 필요성을 말한다. 남소방지, 소송경제를 도모하기 위해 인정된다.

⑵협의의 소익은 소송요건의 하나로서 법원의 직권조사사항이다. 따라서 법원은 직권으로 이를 조사하여 그 흠결시 소를 부적법 각하하여야 한다.

2. 원칙

⑴협의의 소익에 관하여 행정소송법은 제12조 제2문과 같은 예외적인 규정만을 두고 있을 뿐 일반규정을 두고 있지 않다. 다만 학설과 판례에 의하면,

⑵①처분 등의 효력이 존속해야 하고, ②그 취소로서 원상회복이 가능해야 하며, ③이익침해가 계속되어야 한다.

3. 사안의 경우

⑴丙에 대한 허가처분 취소판결 이후에도 甲이 여전히 인근주민의 반대를 이유로 허가를 받을 수 없다면 원상회복이 불가능한 상태로 협의의 소의 이익이 없을 것이다.

⑵그러나 주민들의 반대여론은 단지 甲에 대한 허가여부를 결정하는 참작요소일 뿐이며, 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 제4조제1항 각호의 허가기준 위배사유가 아니므로 협의의 소의 이익이 인정된다.

Ⅵ. 사안에의 적용

甲의 丙에 대한 허가처분 취소소송은 대상적격·원고적격·협의의 소익이 인정되며, 나머지 소송요건은 문제되지 않으므로 甲은 취소소송을 제기할 수 있다.

엘피지충전소허가처분취소

[대법원 1992. 5. 8., 선고, 91누13274, 판결]

【판시사항】

가. 경원관계에 있어서 경원자에 대하여 이루어진 허가 등 처분의 상대방이 아닌 자가 그 처분의 취소를 구할 당사자적격이 있는지 여부
나. 액화석유가스충전사업의 허가기준으로 “충전소 외벽으로부터 100m 내에 있는 건물주의 동의를 받도록” 되어 있는 전라남도 고시에 있어 “충전소 외벽”의 의미
다. 액화석유가스충전사업의 허가에 있어 합리적인 근거 없는 인근 주민들의 반대를 이유로 허가를 거부할 수 없다고 한 사례
라. 하자 있는 행정행위의 치유의 허용 여부
마. 처분의 하자가 당사자의 사실은폐 내지 사위의 방법에 의한 신청에 기인한 것이어서 수익적 행정행위인 액화석유가스충전사업허가처분의 취소에 위법이 없다고 한 사례

【판결요지】

가. 행정소송법 제12조는 취소소송은 처분 등의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 규정하고 있는바, 인.허가 등의 수익적 행정처분을 신청한 수인이 서로 경쟁관계에 있어서 일방에 대한 허가 등의 처분이 타방에 대한 불허가 등으로 귀결될 수밖에 없는 때(이른바 경원관계에 있는 경우로서 동일대상지역에 대한 공유수면매립면허나 도로점용허가 혹은 일정지역에 있어서의 영업허가 등에 관하여 거리제한규정이나 업소개수제한규정 등이 있는 경우를 그 예로 들 수 있다) 허가 등의 처분을 받지 못한 자는 비록 경원자에 대하여 이루어진 허가 등 처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 처분의 취소를 구할 당사자적격이 있다 할 것이고, 다만 구체적인 경우에 있어서 그 처분이 취소된다 하더라도 허가 등의 처분을 받지 못한 불이익이 회복된다고 볼 수 없을 때에는 당해 처분의 취소를 구할 정당한 이익이 없다고 할것이다.
나. 액화석유가스충전사업의 허가기준으로 “충전소 외벽으로부터 100m 내에 있는 건물주의 동의를 받도록” 되어 있는 전라남도 고시에 있어 “충전소 외벽”이라 함은 위와 같은 거리제한규정을 둔 취지 및 이와 아울러 위 고시에서 1,000㎡ 이상의 충전소 부지를 갖추도록 되어 있는 점 등에 비추어 보면, 충전소의 담장 등 부지경계를 의미하는 것이 아니라 가스저장 또는 처리시설의 외벽을 뜻하는 것으로 해석하여야 할 것이다.
다. 액화석유가스충전사업의 허가에 있어 인근 주민들이 반대한다는 사정만으로 특별한 사정이 없는 한 액화석유가스의안전및사업관리법시행령 제3조 제1항 제2호 소정의 공공의 안전과 이익을 저해한다고 볼 수 없을 것이고, 또한 위 전라남도 고시에서 그 허가시 여론을 검토하도록 한 취지는 사회통념상 액화석유가스의 폭발 또는 화재로 인하여 위해우려의 부담을 안게 되는 일정구역 내의 주민들의 의견을 반영하여 이를 허가 여부를 결정함에 있어 참작하고자 함에 있는 것이므로 합리적인 근거에서 나온 것이 아닌 인근 주민들의 반대를 이유로 허가를 거부할 수 없다고 한 사례.
라. 하자 있는 행정행위의 치유는 행정행위의 성질이나 법치주의의 관점에서 볼 때 원칙적으로 허용될 수 없는 것이고 예외적으로 행정행위의 무용한 반복을 피하고 당사자의 법적 안정성을 위해 이를 허용하는 때에도 국민의 권리나 이익을 침해하지 않는 범위에서 구체적 사정에 따라 합목적적으로 인정하여야 할 것이다.
마. 충전소설치예정지로부터 100m 내에 있는 건물주의 동의를 모두 얻지 아니하였음에도 불구하고 이를 갖춘 양 허가신청을 하여 그 허가를 받아낸 것으로서, 처분의 하자가 당사자의 사실은폐 내지 사위의 방법에 의한 신청행위에 기인한 것이라 할 것이어서 그 처분에 의한 이익이 위법하게 취득되었음을 알아 그 취소가능성도 능히 예상하고 있었다고 보아야 할 것이므로 수익적 행정행위인 액화석유가스충전사업허가처분의 취소에 위법이 없다고 한 사례.

【참조조문】

가. 행정소송법 제12조
나.다.마. 액화석유가스의안전및사업관리법 제3조
다. 같은법시행령 제3조 제1항 제2호
라. 행정소송법 제1조 [행정처분일반]
마. 행정소송법 제27조

【참조판례】

가. 대법원 1986.7.22. 선고 86누97 판결(공1986,1126), 1990.11.13. 선고 89누756 판결(공1991,104), 1992.3.13. 선고 91누3079 판결(공1992,1317) / 나. 대법원 1992.4.28. 선고 91누10930 판결(공1992,1746) / 라. 대법원 1983.7.26. 선고 82누420 판결(공1983,1352)/ 마. 대법원 1990.2.27. 선고 89누2189 판결(공1990,788), 1991.4.12. 선고 90누9520 판결(공1991,1390), 1991.8.23. 선고 90누7760 판결(공1991,2442)

【전문】【원고, 피상고인】

운암가스산업주식회사

【피고, 상고인】

고흥군수

【보조참가인】【원심판결】

광주고등법원 1991.11.14. 선고 90구1563 판결

【주 문】

상고를 기각한다.
상고비용은 피고의 부담으로 한다.

【이 유】

피고 소송대리인의 상고이유에 대하여 
1.  행정소송법 제12조는 취소소송은 처분 등의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 규정하고 있는 바, 인.허가 등의 수익적행정처분을 신청한 수인이 서로 경쟁관계에 있어서 일방에 대한 허가 등의 처분이 타방에 대한 불허가 등으로 귀결될 수 밖에 없는 때(이른바 경원관계에 있는 경우로서 동일대상지역에 대한 공유수면매립면허나 도로점용허가 혹은 일정지역에 있어서의 영업허가등에 관하여 거리제한 규정이나 업소개수제한규정 등이 있는 경우를 그 예로 들 수 있다) 허가 등의 처분을 받지 못한 자는 비록 경원자에 대하여 이루어진 허가 등 처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해처분의 취소를 구할 당사자적격이 있다 할 것이고, 다만 구체적인 경우에 있어서 그 처분이 취소된다 하더라도 허가 등의 처분을 받지 못한 불이익이 회복된다고 볼 수 없을 때에는 당해 처분의 취소를 구할 정당한 이익이 없다고 할 것이다.
원심이 인정한 바에 의하면, 액화석유가스충전사업의 허가기준을 정한 전라남도 고시에 의하여 고흥군 내에는 당시 1개소에 한하여 L.P.G. 충전사업의 신규허가가 가능하였는데, 원고가 한 허가신청은 관계 법령과 위 고시에서 정한 허가요건을 갖춘 것이고, 피고보조참가인(이하 참가인이라 부른다)들의 그것은 그 요건을 갖추지 못한 것임에도 피고는 이와 반대로 보아 원고의 허가신청을 반려하는 한편 참가인들에 대하여는 이를 허가하는 이 사건 처분을 하였다는 것인 바, 그렇다면 원고와 참가인들은 경원관계에 있다 할 것이므로 원고에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 당사자적격이 있다고 하여야 함은 물론 나아가 이 사건 처분이 취소된다면 원고가 허가를 받을 수 있는 지위에 있음에 비추어 처분의 취소를 구할 정당한 이익도 있다고 하여야 할 것이다. 같은 취지에서 원고에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다고 본 원심의 판단은 정당하고 소론과 같은 원고적격이나 소의 이익에 관한 법리오해의 위법이 있다 할 수 없다. 논지는 이유 없다.
 
2.  원심판결에 의하면 원심은, 원고의 허가신청에 대하여 피고는 첫째로, 충전소설치예정지의 인근주민들이 충전소설치를 반대하고 둘째로, 위 전라남도 고시에 자연녹지의 경우 충전소의 외벽으로부터 100미터 내에 있는 건물주의 동의를 받도록 되어 있는데 그 설치예정지로부터 80미터에 위치한 전주이씨제각 소유주의 동의가 없다는 이유로 이를 반려하였으나, 주민들의 반대는 관계 법령 및 위 고시에서 정한 허가제한사유가 아니므로 그 자체만으로는 허가를 거부할 사유가 될 수 없고, 또한 위 고시에서 말하는 “충전소 외벽”이라 함은 위와 같은 거리제한규정을 둔 취지 및 이와 아울러 위 고시에서 1,000평방미터 이상의 충전소부지를 갖추도록 되어 있는 점 등에 비추어 보면, 충전소의 담장 등 부지경계를 의미하는 것이 아니라 가스저장 또는 처리시설의 외벽을 뜻하는 것으로 해석하여야 할 것인데 위 전주이씨제각은 가스저장시설의외벽으로부터 100미터를 벗어난 지점에 위치하고 있으므로 위 허가신청은 위 고시가 정한 기준에 위배되지 아니한다고 판시하였다. 원심의 위와 같은 사실인정과 판단은 수긍이 가고 소론이 지적하는 바와 같은 사실오인이나 액화석유가스의 안전 및 사업관리법과 그 시행령에 관한 법리오해 혹은 위 전라남도 고시의 해석을 그르친 위법이 있다고 할 수 없다.
피고는, 액화석유가스의안전및사업관리법시행령 제3조 제1항 제2호에서 “공공의 안전과 이익을 저해하지 아니할 것"을 허가기준의 하나로 정하고 있고, 이에 기초하여 위 고시 제2조에서는 ” .......여론과 위해요인을 면밀히 검토한 후 허가하여야 한다"고 하고, 고시 제6조에서는 "액화석유가스충전사업의 시설요건이 법상, 고시상 완비되었다 하더라도 공공의 안전에 저해된다고 인정할 경우에는 허가하지 아니한다"고 규정되어 있음을 들어 주민들의 반대를 이유로 허가를 거부한 것은 이와 같은 규정에 근거한 것이라고 주장하나, 주민들이 반대한다는 사정만으로는 특별한 사정이 없는 한 공공의 안전과 이익을 저해한다고 볼 수 없을 것이고, 또한 위 고시에서 여론을 검토하도록 한 취지는 사회통념상 액화석유가스의 폭발 또는 화재로 인하여 위해우려의 부담을 안게 되는 일정구역내의 주민들의 의견을 반영하여 이를 허가여부를 결정함에 있어 참작하고자 함에 있는 것이다. 기록에 의하면, 원고가 허가신청을 한 충전소는 농촌의 들녘 한가운데에 설치되는 것으로서(가장 가까운 곳에 위치한 건축물인 전주이씨제각도 가스저장시설로부터 100미터 이상 떨어져있다) 그 설치반대의 진정을 한 주민들이 살고 있는 동네와는 300미터 이상이나 떨어져 있으며, 주민들의 반대이유도 합리적인 근거에서 나온 것이 아니라 단순히 자신들이 살고 있는 동네주변에 가스충전소를 두는 것은 위험하다는 것에 지나지 아니하는 것이고, 한편 원고는 한국가스안전공사로부터 소정의 기술검토를 거쳐 적합하다는 판정을 받았다는 것이므로 이들 주민들이 반대한다 하여 허가의 요건을 갖추지 못한 것이라고 볼 수는 없는 것이다.
또한 피고는, 충전소설치예정지역 인근도로가 낭떠러지에 접한 S자 커브의 언덕길로 되어 있어서 교통사고로 인한 충전소폭발의 위험이 있어 허가하지 아니하였다는 것이나, 이는 원심에서 주장하지 아니한 것으로서 상고이유에서 비로소 지적하는 새로운 사실이므로 적법한 상고이유가 될 수 없다. 뿐만 아니라 피고가 당초 위 반려처분의 근거로 삼은 사유와는 그 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정되지 아니하는 별개의 사유라 할 것이므로 이제 와서 이를 들어 원고의 신청이 허가요건을 구비하지 아니하였다고 내세울 수도 없는 것이다. 논지는 이유 없다.
 
3.  원심판결에 의하면 원심은, 참가인들이 허가신청한 충전소설치예정지로부터 100미터 이내에 상수도시설 및 농협창고가 위치하고 있어 위 고시의 규정에 따라 그 건물주의 동의를 받아야 하는 것임에도 그 동의가 없으니 그 신청은 허가요건을 갖추지 아니한 것으로써 이를 받아들인 이 사건 처분은 위법하다고 한 다음, 이 사건 처분 후 위 각 건물주로부터 동의를 받았으니 이 사건 처분의 하자는 치유되었다는 주장에 대하여는, 하자 있는 행정행위의 치유는 행정행위의 성질이나 법치주의의 관점에서 볼 때 원칙적으로 허용될 수 없는 것이고 예외적으로 행정행위의 무용한 반복을 피하고 당사자의 법적 안정성을 위해 이를 허용하는 때에도 국민의 권리나 이익을 침해하지 않는 범위에서 구체적 사정에 따라 합목적적으로 인정하여야 할 것인데 이 사건에 있어서는 원고의 적법한 허가신청이 참가인들의 신청과 경합되어 있어 이 사건 처분의 치유를 허용한다면 원고에게 불이익하게 되므로 이를 허용할 수 없다고 판시하였다.
원심의 위와 같은 사실인정과 판단은 정당하고 이에 사실오인이나 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.
피고는, 위 고시(별표2)의 4호 (다)목에서 “위의 허가를 함에 있어 경합이 있을 때에는 시장, 군수, 출장소장이 가장 합리적이고 공정하다고 판단되는 방법에 의하여 선정, 허가할 수 있다”고 규정되어 있음을 들어 당시의 제반 사정을 고려하여 원고의 허가신청을 반려하고 참가인들에 대하여 허가한 것이며 이는 피고의 재량에 속한다는 것이나, 위 고시의 규정에서 경합이 있을 때라 함은 경합된 허가신청이 모두 허가의 요건을 갖춘 경우를 뜻한다 할 것이고, 따라서 요건을 구비한 신청을 반려하고 이를 구비하지 아니한 신청에 대하여 허가함을 허용하는 취지는 아니라 할 것이다.
또한 피고는, 이 사건 허가처분은 수익적 행정행위에 속하는 것으로서 이를 취소함으로써 참가인들이 입게 될 손해는 원고가 입은 손해보다 현저하게 크다 할 것이고 이를 취소할 별다른 공익성과 필요성이 없음에도 불구하고 원심은 아무런 증거도 없이 이 사건 처분을 취소함으로써 원고나 충전소이용자들이 얻게 될 이익은 그로 인하여 참가인들이 입게 될 손해보다 더 크다 하였으니 여기에는 증거없이 사실을 인정하거나 수익적 행정행위를 취소함에 있어 고려하여야 할 이익형량의 법리를 오해한 위법이 있다고 주장한다.
그러나 이에 관한 원심의 사실인정과 판단은 수긍이 가고 그 과정에 증거없이 사실을 인정하거나 위 주장과 같은 법리오해의 위법이 있다 할 수 없을 뿐더러, 오히려 이 사건의 경우 참가인들은 충전소설치예정지로부터 100미터 내에 있는 건물주의 동의를 모두 얻지 아니하였음에도 불구하고 이를 갖춘 양 허가신청을 하여 그 허가를 받아 낸 것이므로, 처분의 하자가 참가인들의 사실은폐 내지 사위의 방법에 의한 신청행위에 기인한 것이라 할 것이어서 그 처분에 의한 이익이 위법하게 취득되었음을 알아 그 취소가능성도 능히 예상하고 있었다고 보아야 할 것이다.
논지는 어느 것이나 채용할 수 없다.
이상의 이유로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 윤영철(재판장) 박우동 김상원 박만호

[경찰행정법 사례19] 취소소송의 대상적격

아래 사항들이 취소소송의 대상이 될 수 있는가? (50점)

[문3] 경찰공무원에 대한 부산지방경찰청장의 정년퇴직 인사발령

3. 부산지방경찰청장의 정년에 달한 경찰공무원에 대한 퇴직인사발령

⑴의의 및 근거

정년퇴직 인사발령이란 정년에 도달하는 일정한 연령, 근무연한 경과의 도래로 인하여 정년에 도달하였음을 당사자에게 알리는 행위를 말한다.

국가공무원법은 공무원의 일반적인 연령정년을 60세로 규정하고 있고(제74조①항), 경찰공무원법등 개별법률에서 계급정년등 별도의 정년을 규정하고 있다.

⑵학설

①퇴직인사발령은 직접적으로 법률관계에 변동을 주지는 않으나, 처분으로서의 외관을 지니므로 처분성을 긍정하는 견해, ②공무원의 퇴직은 사유발생시 당연퇴직 되는 것으로 퇴직인사발령은 이를 알리는 관념의 통지에 불과하여 처분성을 부정하는 견해가 대립한다.

⑶판례

국가공무원법 제74조에 의하면 공무원이 정년에 달하면 그 효과로 당연히 퇴직되어 별도의 행정처분이 필요 없고, 이러한 정년퇴직발령은 이른바 관념의 통지에 불과하므로 행정소송의 대상이 되지 않는다고 보았다.

⑷사안의 해결

부정설과 판례의 태도와 같이 퇴직인사발령과 같은 관념의 통지는 국민의 권리의무에 직접적․대외적 효력이 없어 처분성을 부정함이 타당하다.

[경찰행정법 사례19] 취소소송의 대상적격

아래 사항들이 취소소송의 대상이 될 수 있는가? (50점)

[문2] 강동경찰서장의 운전면허행정처분 대장 상의 벌점의 배점

2. 강동경찰서장의 운전면허행정처분대장상의 벌점의 배점

⑴벌점의 의의 및 근거

벌점은 행정처분의 기초자료로 활용하기 위하여 법규위반이나 사고야기등 행위에 대하여 그 위반의 경중, 피해정도에 따라 부과되는 점수를 말한다.
도교법은 운전면허 취소,정지의 기준으로 활용하기 위하여 교통법규를 위반하거나 교통사고를 일으킨 사람에 대하여 벌점을 부과할 수 있도록 하였고(제93조②항), 그 시행규칙은 구체적인 벌점기준을 적시하고 있다(제38조, 제91조, 별표28).

⑵학설

벌점은 유동적 점수이며 벌점 자체만으로는 국민의 권리,의무에 어떠한 변동을 가져오는 법적 효과가 없다는 부정설(통설), 운전자는 일정한 벌점부과로 면허정지 또는 면허취소가 행해질 위험을 가지기 때문에 처분 개념을 광의로 해석하여 처분성을 긍정하는 긍정설이 대립한다.

⑶판례

운전면허의 취소․정지처분의 기초자료로 제공하기 위한 것이고 그 자체만으로 아직 국민에 대하여 직접적으로 권리․의무에 영향을 미치지 않아 행정처분이 아니라는 입장이다.

⑷사안의 해결

운전면허벌점은 국민의 권리의무에 구체적인 영향을 주는 공권력의 행사라고는 볼 수 없으므로 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하지 않는다.

[경찰행정법 사례19] 취소소송의 대상적격

아래 사항들이 취소소송의 대상이 될 수 있는가? (50점)

[문1] 충남지방경찰청장의 횡단보도 설치

Ⅰ. 문제의 소재

사안은 취소소송의 대상적격을 검토하라는 문제로, 먼저 행정소송법상 ‘처분’의 개념을 살펴본 후 각 사항이 이에 해당하는지 여부를 살펴보도록 한다.

Ⅱ. 취소소송의 대상적격

1. 의의

취소소송의 대상이 될 수 있는 자격을 말한다. 행정소송법에서는 취소소송은 ‘처분 등’을 대상으로 한다고 명시, 이를 무효등확인소송 및 부작위위법확인 소송에도 준용하여 개괄주의를 채택하고 있다.

2. 기능

대상적격은 소송요건의 하나로서 법원의 직권조사사항이다. 따라서 법원은 직권으로 이를 조사하여 그 흠결시 소를 부적법 각하하여야 한다.

Ⅲ. 처분

1. 의의

①행정청이 행하는 구체적 사실에 대한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 ②그 거부와 ③그 밖에 이에 준하는 행정작용

2. 행정행위와의 관계

⑴문제점 - 행정소송법상 처분개념과 실체법상 행정행위가 동일한지 문제된다.

⑵학설

①실체법적 개념설(일원설)

양자가 일치한다고 보아, 비권력적 사실행위는 처분성을 부정한다.

②쟁송법적 개념설(이원설)

처분을 행정행위보다 넓은 개념으로 보며, 이에도 ①법적인 행위에 한정된다는 견해와 ②그 외 사실행위도 포함된다는 견해가 있다.

⑶판례

국민의 권리·의무에 직접적 영향을 미치는 권력적 사실행위에 처분성 인정하여, 일원설 입장이며, 최근 전합으로 건축신고 반려행위의 처분성을 긍정하는등 확대 경향이 있다.

⑷검토

국민의 실효적인 권리구제를 도모하기 위하여 처분의 개념을 넓게 파악하는 이원설이 타당하다.

3. 처분의 개념요소

⑴행정청

내부적으로 행정주체의 의사를 결정하고, 외부적으로 표시할 권한을 가진 행정기관으로, 행정조직법상의 개념보다 넒은 실질적·기능적 의미의 행정청을 의미한다.

⑵구체적 사실에 관한 법집행 행위

특정사건에 대한 법집행을 말하므로 일반적·추상적 규율인 법령은 해당하지 않으며, 다만 처분적 법규, 일반처분, 도시계획결정은 처분성이 인정된다.

⑶외부에 대해 직접적인 법적 효과를 발생시키는 행위

국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 법적행위이다(법적효과의 발생·변경·소멸). 행정조직 내부행위나 비권력적 사실행위는 처분성이 부정된다.

⑷공법상 행위

사법상 계약 등은 처분성 부정된다.

⑸권력적 단독행위

행정청이 우월적 지위에서 일방적으로 행한다. 비권력적인 경우 처분성 부정된다.

4. 거부처분

⑴의의 - 개인의 신청에 따른 처분을 하지 않겠다는 행정청의 의사표시를 말한다.

⑵거부행위가 처분성을 갖기 위한 요건

1) 공권력행사 또는 이에 준하는 행정작용에 대한 거부일 것

2) 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 거부일 것

3) 국민에게 법규상 또는 조리상 신청권이 있을 것

5. 그 밖에 이에 준하는 행정작용

공권력 행사작용 또는 거부처분 외 국민의 권리, 의무에 직접 영향을 미치는 작용을 말한다. 현대사회에서 예상치 못한 새로운 유형의 행정작용에 대처하기 위함이다.

Ⅳ. 구체적 검토

1. 충남지방경찰청장의 횡단보도설치

⑴근거

도교법은 지방경찰청장이 횡단보도를 설치할 수 있도록 하고(제10조①항), 보행자는 이를 준수하도록 하며(제10조②항), 불이행시 불이익을 규정하였다(제157조).

⑵일반처분인지 여부

①일반처분의 의의

일반처분이란 행정청의 구체적 사실에 대한 법집행으로서의 공권력행사에 해당하나, 불특정다수인을 대상으로 발하여지는 행정청의 단독적, 권력적 행정행위를 말한다.

②사안의 검토

사안의 횡단보도설치는 불특정다수인을 대상으로 하면서, 동시에 일반국민으로 하여금 횡단보도 이용수칙을 준수하게 하는 충남지방경찰청장의 단독적, 권력적 규율행위이므로 일반처분에 해당한다.

⑶판례

대법원은 이를 국민의 권리․의무에 직접 영향을 미치는 행위로서 행정처분으로 보았다. 다만 하급심(광주고법) 판례에서는 처분성을 부정한 예도 있다.

⑷사안의 해결

횡단보도설치는 일종의 일반처분으로서 불특정 다수인을 상대로 하는 처분이지만, 규율대상이 특정되고, 도교법상 보행자는 이를 준수해야 하며, 불이행시 불이익이 부과된다는 점에서 국민의 권리․의무에 직접 영향을 줄 수 있으므로 처분성을 인정함이 타당하다.

[경찰행정법 사례18] 경찰서장 항명파동 사건

[문2] 소청심사위원회의 법적 지위와 처분변경명령재결결정의 효력을 설명하시오. (20점)

𝟚. 설문 2의 해결

Ⅰ. 문제의 소재

행정심판 전치주의와 관련하여 소청심사위원회의 법적 지위와 처분변경명령재결결정의 효력과 관련하여 국공법 제14조제6항 및 제15조의 해석이 문제된다.

Ⅱ. 소청심사위원회의 법적 지위

1. 의의

소청심사위원회란 공무원의 징계처분 그 밖의 의사에 반하는 불리한 처분이나 부작위에 대한 소청을 심사·결정하기 위하여 설치된 기구를 말한다.

2. 특별행정심판위원회

행정심판법(이하 행심법) 제4조제1항은 특히 필요한 경우에 특별행정심판절차를 다른 법률로 정할 수 있도록 하고 있는 바, 소청심사위원회는 공무원의 신분보장 차원에서 공정한 심하를 위하여 국공법에 의해 설치된 특별행정심판위원회에 해당한다.

3. 합의제 행정청

소청심사위원회는 외부적 관계에서 재결을 직접 행한다는 점에서, 단순한 내부적 심리·의결기관이 아니라 합의제 행정청의 지위를 가진다.

4. 행정심판 전치주의

국공법 제16조제1항은 소청심사위원회의 심사·결정 없이 행정소송을 제기할 수 없다고 규정하여 필요적 전치주의를 취하고 있다.

5. 소결

소청심사위원회는 특별행정심판위원회이자 합의제 행정청의 지위를 가지며, 필요적 행정심판 전치주의가 적용된다.

Ⅲ. 처분변경명령재결의 효력

1. 문제점

국공법상 소청심사는 특별행정심판이자 필요적 전심절차라는 점에서 재결의 효력이 중요한 의미를 가진다. 특히 국공법은 처분행정청을 기속한다는 명문 규정을 두고 있다.

2. 처분변경명령재결

소청심사위원회는 심사 청구가 이유 있다고 인정되면 처분을 취소 또는 변경하거나 처분행정청에 취소 또는 변경할 것을 명할 수 있으며, 사안의 경우 파면처분을 해임처분으로 변경하라는 처분변경명령재결을 한 것으로 이행재결의 성격을 가진다.

3. 기속력

기속력으로서 반복금지효, 재처분의무, 원상회복의무가 있다. 국공법 제15조에 따르면 소청심사위원회의 결정은 처분청을 기속하며, 대통령은 이행재결의 기속력에 따라 해임처분을 하여야 한다.

4. 불가쟁력

행정심판법 제51조의 재심사청구금지 원칙에 따라 소청심사결과에 대한 불복은 행정소송만이 가능하며, 행정소송법 제20조제1항단서에 따른 제소기간을 경과하면 불가쟁력이 발생한다.

5. 공정력

소청심사결과는 당연무효가 아닌 한 권한있는 기관에 의해 취소되기 전까지 유효한 것으로 인정되는 구속력을 가진다.

6. 불가변력

소청심사위원회의 결정은 준사법적 결정의 성격을 띠며, 자신의 결정에 스스로 구속되어 이를 취소·변경할 수 없는 불가변력이 발생한다.

7. 형성력

소청심사위원회가 해임처분으로 처분변경재결을 한 경우라면 대통령의 별도의 변경처분을 기다릴 것 없이 당연히 그 처분의 효력이 처분당시로 소급하여 변경되는 형성력이 인정된다. 그러나 처분변경명령재결은 그에 따른 징계처분이 있을 때까지 종전에 행한 징계처분에 영향을 미치지 아니하므로(국공법 제14조제6항), 이행재결로서 행한 처분변경명령재결은 형성력이 인정되지 아니한다.

8. 소결

소청심사위원회의 처분변경명령재결은 불가변력이 인정되며, 특별한 사정이 없는 한 재결의 취지에 따라 해임처분으로 변경하여야 하는 기속력의 적용을 받게 된다.

Ⅳ. 사안에의 적용

소청심사위원회는 특별행정심판위원회이자 합의제 행정청의 재위를 가지며 국공법 제15조제1항은 필요적 행정심판 전치주의를 규정하고 있다. 처분변경명령재결은 불가변력 및 기속력이 인정되나, 이행재결이라는 점에서 형성력은 인정되지 않는다.