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[경찰행정법 사례34] 불심검문 거부한 자전거행인의 공무집행방해 사건

[문2] 불심검문은 사안에서 위법한가? (10점)





𝟚. 설문 2의 해결

Ⅰ. 문제의 소재

불심검문의 위법성과 관련하여 요건을 충족하였는지 여부와 강제력을 동반한 정지가 비례의 원칙 범위 내에서 이뤄졌는지 문제된다.



Ⅱ. 불심검문의 요건

1. 대상자

수상한 거동 기타 주위의 사정을 합리적으로 판단하여, 어떠한 죄를 범하였거나 범할 우려가 있다고 의심할 만한 상당한 이유가 있는 자 또는 이미 행해진 범죄나 행해질 범죄의 사실을 안다고 인정되는 자를 말한다.

2. 판단요소와 기준

수상한 거동 기타 주위의 사정을 기초로, 경찰 내부의 사전 정보, 경찰관의 전문적 지식과 경험칙을 기준으로 객관적이고 합리적으로 판단한다. 판례는 상기기준으로 판단해야 하나, 반드시 불심검문 대상자에게 형사소송법상 체포나 구속에 이를 정도의 혐의가 있을 것을 요하지는 않는다고 판시하였다.

3. 소결

사안에서 경찰관 乙은 사전에 자전거를 이용한 날치기 강도사건이 있다는 점과 甲이 범인과 인상착의가 흡사한 사정이 있으므로 의심할만한 상당한 이유가 있어 불심검문의 요건을 충족한다.



Ⅲ. 강제력에 의한 정지

1. 정지

사람을 멈추게 하여 질문할 수 있는 상태에 두는 것으로 원칙적으로 임의적 수단에 한정된다. 다만, 상대방의 의사를 제압하지 않는 정도에서 단순히 길을 막아서거나 팔을 가볍게 붙잡는 행위는 가능하다. 체포ㆍ구속은 정지의 범주에 벗어나는 것으로 형사소송 절차에 따라야 한다.

2. 경찰 비례의 원칙

⑴경찰목적과 수단 사이에는 합리적인 비례관계가 유지되어야 한다는 원칙으로서 경직법 제1조제2항에서 규정하고 있다. ⑵세부적으로 ①적합성의 원칙, ②필요성의 원칙, ③상당성의 원칙으로 이뤄지며, 위 3원칙은 단계구조를 이룬다.

3. 판례

판례는 불심검문을 위해 앞을 가로막으며 진행을 제지한 행위에 대해 범행의 경중, 상황의 긴박성, 범행과의 관련성, 질문의 필요성 등에 비추어 사회통념상 용인될 수 있다고 판시하였다.

4. 소결

사안에서 乙이 甲을 가로막은 행위는 거동수상자에 대해 질문하기 위한 것으로서 甲의 의사에 반하는 강제행위에 이르지 않았으므로 비례의 원칙에 부합한다.



Ⅳ. 사안에의 적용

乙의 불심검문은 요건을 충족하였고 비례의 원칙 범위 내에서 정지가 이뤄졌으므로 적법하다.

[경찰행정법 사례34] 불심검문 거부한 자전거행인의 공무집행방해 사건

[문1] 불심검문의 행정작용으로서의 법적 성질이 처분성이 있는지와 재량행위인지 등에 대해 자세히 논하시오. (불심검문은 정지명령(stop)과 강제로 흉기를 소지하고 있는지에 대한 신체수색(frisk), 질문 및 임의동행에 대한 요청(ask) 등으로 이루어져 있다) (10점)





𝟙. 설문 1의 해결


Ⅰ. 문제의 소재

불심검문의 법적 성질로서 처분성과 재량행위 여부와 관련하여 불심검문의 세부 방법별 성질과 권력적 사실행위의 처분성, 재량행위의 구별기준이 문제된다.



Ⅱ. 불심검문의 의의, 법적 근거 및 특성

1. 의의 및 법적 근거

⑴경찰관이 범죄의 예방과 범인 검거를 목적으로 거동이 수상한 자를 발견한 경우 정지시켜 질문하고 조사하는 것을 말한다. ⑵경찰관직무집행법(이하 경직법) 제3조에 근거하고 있다.

2. 특성

⑴범죄예방 목적의 행정경찰작용과 범인검거 목적의 사법경찰작용의 성격을 아울러 가진다. ⑵학설은 ①질문과정에서 신체접촉 및 현장이탈시 실력행사를 동반하므로 즉시강제의 성격이라는 즉시강제설, ②경찰관의 직무수행을 위한 정보수집행위라고 보는 경찰조사설이 대립하나, 불심검문은 직무수행을 위한 예비적·보조적 작용에 해당하므로 경찰조사설이 타당하고, 권력적 사실행위로 볼 수 있다.



Ⅲ. 불심검문의 방법 및 법적 성질

1. 정지

사람을 멈추게 하여 질문할 수 있는 상태에 두는 것이다. 법적성질은 경찰하명이지만, 임의적 수단을 원칙으로 하며, 강제에 이르지 않는 정도의 유형력 행사는 허용된다.

2. 질문

거동이 수상한 자에게 신원과 의심스러운 사항을 물어보며 경찰목적상 필요한 사실을 청취하는 것이다. 의사에 반하여 답변을 강요당하지 않으므로 비권력적 사실행위이며 행정조사의 성질을 가진다. ⓐ신분 증표를 제시하고, ⓑ소속과 성명을 밝히고, ⓒ그 목적과 이유를 설명하여야 한다.

3. 동행요구

불심검문 장소에서 질문을 하는 것이 당해인에게 불리하거나 교통의 방해가 되는 경우 부근 경찰관서에 동행할 것을 요구할 수 있다. 구속력이 없는 비권력적 사실행위로 거절이 가능하며, 행정지도의 성질을 가진다.

4. 흉기소지여부 조사

⑴흉기 기타 물건의 소지여부를 밝히기 위하여 불심검문에 수반하여 옷이나 휴대품을 조사하는 것이다. 외표검사에 한하며 소지품의 개피는 흉기소지의 고도의 개연성이 있는 경우에만 예외적으로 허용된다. ⑵성질에 대해 ①수색설, ②수색부정설, ③강제조사설, ④즉시강제설, ⑤권력적 행정조사설로 견해가 나뉜다. 생각건대 위해방지조치라는 행정목적을 위한 자료수집으로서 어느정도 강제력이 수반되는 권력적 행정조사로 보는 것이 타당하다. 사법작용으로서의 수색이 아니므로 반드시 영장이 필요하다고 할 수 없다.



Ⅳ. 불심검문의 처분성

1. 처분의 개념요소

행정소송법 제2조는 처분의 개념요소로서 ⑴행정청의 ⑵구체적 사실에 관한 법집행으로서의 행정작용으로 ⑶공권력의 행사와 그 거부, ⑷그 밖에 이에 준하는 행정작용으로 규정하고 있다.

2. 권력적 사실행위의 처분성

⑴학설은 ①그 밖에 이에 준하는 행정작용으로 보는 긍정설, ②수인의무를 부과하는 하명이라고 보는 수인하명설, ③사실행위로서 처분이 아니라고 보는 부정설로 나뉜다. ⑵판례는 재소자의 접견시 교도소장의 녹음, 녹화 및 교도관 참여 대상자 지정행위를 권력적 사실행위로서 수인의무를 부과하는 행정처분이라고 판시하여 수인하명설의 입장이다. ⑶생각건대 권력적 사실행위는 행정행위로서 수인하명과, 사실행위로서 집행행위가 결합된 합성행위로서 수인의무를 부과하고 있다는 점에서 수인하명설이 타당하고, 행정처분에 해당한다.



Ⅴ. 재량행위 여부

⑴재량행위와 기속행위의 구별에 관하여 학설은 ①요건재량설, ②효과재량설, ③법령의 규정방식, 취지, 목적 등을 종합하는 종합설로 나뉜다. ⑵판례는 근거법규의 형식·체제·문언, 행정분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위의 성질·유형 등을 모두 고려하여 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 한다는 입장이다. ⑶불심검문을 규정하고 있는 경직법 제3조는 문언상 가능규정으로 되어 있으므로 재량행위로 봄이 타당하다.



Ⅵ. 사안에의 적용

불심검문은 경찰조사로서의 특성을 지녀 권력적 사실행위로서 처분성이 인정되며, 재량행위에 해당한다.

[경찰행정법 사례33] 불심검문 거부자 실탄발사 사건

[문1] 乙의 불심검문의 위법성을 검토하라. (25점)




𝟙. 설문 1의 해결

Ⅰ. 문제의 소재

乙의 불심검문의 위법성과 관련하여 불심검문의 요건 충족 여부와 방법과 관련하여 강제력 행사가 가능한지 여부가 문제된다.



Ⅱ. 불심검문인지 여부

1. 의의 및 근거

경찰관이 범죄의 예방과 범인검거를 목적으로 거동이 수상한 자를 발견한 경우 정지시켜 직접 질문하여 조사하는 것을 말한다. 경찰관직무집행법(이하 경직법) 제3조에 근거하고 있다.

2. 사안의 적용

자정을 전후한 심야시간대에 평소 빈집털이가 기승을 부리고 있는 밀집한 주택가 일대를 순찰하던 중, 甲의 가슴이 불룩 튀어나와 흉기소지를 의심하여 乙이 甲을 불심검문 하였다.



Ⅲ. 불심검문의 법적성질

1. 처분성 인정여부

즉시강제로 보는 견해와 경찰조사로 보는 견해가 대립하나, 외표검사가 인정되고, 도주 방지를 위한 물리력 행사가 허용되므로 대인적 즉시강제로 보는 견해가 타당하다. 권력적 사실행위로서 상대방에 대한 수인의무를 수반하기 때문에 쟁송법상 ‘처분성’이 인정된다.

2. 기속재량 여부

기속재량에 대해서는 통설·판례인 종합설에 따르면 법문언의 규정형식이 가장 우선 되며 이에 따르면 경직법 제3조제1항은 ‘~ 할 수 있다’고 규정하고 있으므로 재량행위로 볼 것이다.

3. 행정경찰과 사법경찰작용의 성격을 아울러 가진다.



Ⅳ. 불심검문의 위법여부

1. 문제제기

⑴사안에서 경찰관 乙은 경찰관이므로 주체상 하자는 없고, 절차,형식상 하자에 대해 판단할 내용이 없다.

⑵다만, 내용상 하자와 관련하여 법률유보원칙상 법적근거로 경직법 제3조가 있고, 법률우위원칙상 법률상 요건을 준수하였는지와 관련하여 신분증 미제시, 강제력행사의 위법성 여부를 살펴본다.

2. 법령상 요건 준수여부

⑴불심검문의 대상자

①수상한 거동 기타 주위의 사정을 합리적으로 판단하여, 어떠한 죄를 범하였거나 범할 우려가 있다고 의심할 만한 상당한 이유가 있는 자 또는 이미 행해진 범죄나 행해질 범죄의 사실을 안다고 인정되는 자를 말한다. ②수상한 거동 기타 주위의 사정을 기초로, 경찰 내부의 사전 정보, 경찰관의 전문적 지식과 경험칙을 기준으로 객관적이고 합리적으로 판단한다. ③판례는 상기기준으로 판단해야 하나, 반드시 불심검문 대상자에게 형사소송법상 체포나 구속에 이를 정도의 혐의가 있을 것을 요하지는 않는다고 판시하였다.

⑵불심검문 방법

①정지

사람을 멈추게 하여 질문할 수 있는 상태에 두는 것이다. 법적성질은 하명이지만 임의적 수단을 원칙, 강제에 이르지 않는 정도의 유형력 행사는 허용된다. 판례도 앞을 가로막으며 진행을 제지한 행위에 대해 사태의 긴급성, 범죄의 혐의성, 수단의 상당성 등에 비추어 사회통념상 용인될 수 있다고 보았다. 체포ㆍ구속은 정지의 범주에 벗어나는 것으로 형사소송 절차에 따라야 한다.

②질문

거동이 수상한 자에게 신원과 의심스러운 사항을 물어보며 경찰목적상 필요한 사실을 청취하는 것이다. 답변을 강요당하지 않으므로 비권력적 행정조사이다. ⓐ신분 증표를 제시하고, ⓑ소속과 성명을 밝히고, ⓒ그 목적과 이유를 설명하여야 한다.

③동행요구

그 장소에서 질문하는 것이 당해인에게 불리하거나 교통의 방해가 되는 경우 부근 경찰관서에 동행할 것을 요구하는 것이다. 법적성질은 행정지도로서 비권력적 사실행위로 당해인은 거절할 수 있다.

④흉기수지 여부 조사

흉기 기타 물건의 소지 여부를 밝히기 위해 불심검문에 수반하여 옷이나 휴대품을 조사하는 것이다. 경찰조사 중 권력적 조사라고 보는 견해 등이 있다. 사법작용으로서의 수색이 아니므로 반드시 영장이 필요하다고 할 수 없다. 외표검사는 허용되지만 소지품의 개피는 흉기소지의 고도의 개연성이 있는 경우 예외적으로만 허용된다.

⑶ 소결

①사안에서 乙의 순찰 장소가 평소 빈집털이가 기승을 부리고 있는 장소로서 甲의 가슴부분이 비정상적으로 튀어나온 점을 고려할 때 불심검문의 요건을 충족한다.

②ⓐ乙의 불심검문은 경직법 제3조제1항에 근거하여 행해진 것이나 ⓑ불심검문 거부의사를 명백히 하고 현장을 이탈하려는 甲을 손을 비틀어 강제적으로 정지시키고, ⓒ상대방에게 증표제시 등을 하지 않고, ⓓ甲의 속주머니에 손을 넣어 칼을 꺼낸 것은 외표검사의 한계를 벗어난 것으로서 위법한 불심검문에 해당한다.



Ⅲ. 사안에의 적용

乙의 甲에 대한 불심검문은 요건을 충족하였으나, 신분증 미제시 및 강제로 정지시켜 소지품을 검사하는 등 방법의 한계를 벗어나 위법하다.

[경찰행정법 사례32] 최루탄으로 가스통시위 제압한 사건-2

[문2] 경찰서장 丁의 시위진압의 적법성을 검토하라. (15점)




𝟚. 설문 2의 해결

Ⅰ. 문제의 소재

丁의 시위진압의 적법성과 관련하여 즉시강제의 요건과 한계에 부합하는지 여부와 최루탄 사용의 적법성 여부가 문제된다.



Ⅱ. 경찰상 즉시강제 요건·한계 부합 여부

1. 법률유보의 원칙

丁의 최루탄 사용을 통한 시위진압은 경찰상 즉시강제로서 엄격한 법률유보 원칙의 적용을 받는다. 경직법은 즉시강제의 일반법으로서 제10조의3은 최루탄 사용을 규정하고 있다.

2. 즉시강제의 요건

⑴①행정상 장해가 존재하고, ②급박하여 의무를 명할 시간적 여유가 없거나, 성질상 의무를 명하여서는 목적달성이 곤란해야 한다.

⑵사안에서 LPG가스통이 폭발할 경우 시위대뿐만 아니라 일반 시민들의 인명피해가 우려되므로 사전에 해산명령을 할 수 있는 시간적 여유가 없는 급박한 상황이므로 즉시강제의 요건을 충족한다.

3. 즉시강제의 한계

⑴①행정의 장해가 급박해야 하고(급박성), ②질서유지 등 소극목적에 그쳐야 하며(소극성), ③목적달성을 위하여 적합한 수단이어야 하고 최소침해에 그쳐야 하고(비례성), ④다른 수단으로 목적을 달성하기 곤란하여야 한다(보충성).

⑵사안은 급박한 상황에서, 종로일대 안전과 원활한 교통확보를 위한 조치로서, 총기사용 등 더 위험한 수단의 사용을 배제하고 인명피해를 최소화하는 최루탄을 사용하여 비례성도 충족하였으며, 다른 방법으로 위해제거가 곤란하여 즉시강제의 한계를 준수하였다.



Ⅲ. 최루탄 사용의 위법성

1. 최루탄 사용의 의의

범인의 체포·도주방지 및 불법집회·시위로 인한 자기 또는 타인의 생명·신체·재산 및 공공시설안전에 대한 현저한 위해발생 억제를 목적으로 최루작용제 분사기 및 최루탄을 사용하는 경찰관의 실력행사를 말한다.

2. 사용요건

⑴사안의 경우 불법시위로 인한 생명·신체·재산에 대한 현저한 위해 발생을 억제하기 위하여 부득이한 경우로서 요건을 충족하였다.

⑵경찰장비의 사용기준 등에 관한 규정 제12조제2항은 최루탄 발사기로 발사하는 경우 30도 이상의 발사각을 유지하고, 최루탄 발사대의 경우 15도 이상의 발사각을 유지할 것을 규정하고 있다. 사안의 경우 특별히 발사각을 유지하지 않은 정황은 없다.



Ⅳ. 사안에의 적용

즉시강제 및 최루탄 사용의 측면에서 특별한 위법사유가 없으므로 丁의 최루탄을 사용한 시위진압은 적법하다.

[경찰행정법 사례32] 최루탄으로 가스통시위 제압한 사건

[문1] 경찰서장 丁의 시위진압의 법적 성질을 검토하라. (15점)





𝟙. 설문 1의 해결

Ⅰ. 문제의 소재

경찰서장 丁이 최루탄을 이용하여 시위진압을 한 행위의 법적 성질과 관련하여, 즉시강제인지 여부, 처분성 여부, 재량행위인지 여부가 문제된다.



Ⅱ. 경찰상 즉시강제 여부

1. 즉시강제의 의의

급박한 행정상 장해를 제거할 필요가 있거나, 미리 의무를 명할 시간적 여유가 없거나, 성질상 의무를 명하여서는 목적달성이 곤란할 때, 즉시 국민의 신체 또는 재산에 실력을 행사하여 필요한 상태를 실현하는 행정작용이다.

2. 소결

丁의 시위진압은 집회및시위에관한법률(이하 집시법) 제20조와 경찰관직무집행법(이하 경직법) 제5조 및 제6조에 근거하여 택시의 도로점거를 배제함으로써 도로교통의 원활한 소통을 확보하고, 가스폭발로부터 인명피해를 방지하기 위해 긴급히 시위대의 위험성을 즉각적으로 제지하기 위한 행위로서 경찰상 즉시강제에 해당한다.



Ⅲ. 처분성 인정 여부

1. 처분의 개념요소

⑴행정소송법 제2조는 취소소송의 대상을 ‘처분 등’으로 규정하고 있다.

⑵처분은 ①행정청의 행정작용으로서 ②구체적 사실에 관한 법집행으로서의 행정작용이어야 하며, ③공권력 행사와 그 거부, ④그 밖에 이에 준하는 행정작용이다.

2. 권력적 사실행위의 처분성

⑴丁의 시위진압은 경찰상 즉시강제로서 권력적 사실행위에 해당한다.

⑵학설은 ①권력적 사실행위가 그 밖에 이에 준하는 행정작용이므로 처분성을 긍정하는 견해, ②행정행위인 수인하명을 포함하므로 처분성을 긍정하는 수인하명설, ③사실행위로서 처분성을 부정하는 견해로 나뉜다.

⑶판례는 권력적 사실행위는 행정쟁송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 있다고 판시하였다.

⑷소결

권력적 사실행위는 물리적 집행행위와 그 집행을 수인할 수인하명이 결합된 합성행위로서 처분성이 인정된다. 따라서 시위진압은 처분에 해당한다.



Ⅳ. 재량행위 여부

1. 의의 및 판단기준

⑴법규의 해석상 행정청에게 결정재량이나 선택재량이 부여되어 선택의 자유를 갖는 행위이다. ⑵학설은 ①요건재량설, ②효과재량설, ③종합설로 구별되나, 판례는 근거법규의 체제·형식과 문언, 주된 목적과 특성 등을 종합하여 개별적으로 판단한다는 종합설의 입장이다.

2. 소결

사안의 시위진압의 근거법률인 집시법 제20조와 경직법 제10조의3은 모두 ‘∼할 수 있다’는 가능규정을 두고 있다. 그러므로 丁의 시위진압은 재량행위에 해당한다.



Ⅴ. 사안에의 적용

丁의 최루탄을 사용한 시위진압은 경찰상 즉시강제로서 처분성이 인정되며 재량행위의 성질을 가진다.

[경찰행정법 사례31] 경찰서장 물대포 발사 명령 사건

[문2] 甲은 소청심사를 거쳐 경찰청장 丙을 피고로 ‘정직 3월’에 대한 취소소송을 제기하였다. 행정법원은 甲의 청구를 인용할 것인가? (소송요건은 논외로 하고, 소의 이유유무만 검토하시오) (35점)



※ 주의 : [문2] 는 ‘甲의 물대포 발사 명령은 위법한가?’라고 직접적으로 물을 수도 있음





𝟚. 설문 2의 해결

Ⅰ. 문제의 소재

甲의 정직 3월에 관한 취소소송의 인용 가능성과 관련하여 주체, 형식상 하자는 문제되지 않으나, 징계사유인 살수차 사용행위의 적법성이 문제된다. 특히, 살수차 사용의 ①절차상 하자 유무와, 내용적 하자로서 ②법률유보의 원칙과 법률우위의 원칙, ③자기구속의 원칙, ④신뢰보호의 원칙, ⑤비례의 원칙 위반여부가 문제된다.



Ⅱ. 절차상 하자

1. 집회 및 시위에 관한 법률(이하 집시법)상 해산절차

경찰관서장의 집회 또는 시위에 대한 직접해산은 집시법 등을 위반한 집회·시위에 대해 집시법 제20조의 해산절차를 거친 후에 가능하다.

2. 판례

⑴적법절차의 원칙은 공권력에 의한 생명·자유·재산의 침해는 반드시 합리적이고 정당한 법률에 의하여 정당한 절차를 밟은 경우에만 유효하다는 원리로 모든 국가작용에 광범위하게 적용됨을 전제로, ⑵이미 진행 중인 집회나 시위를 해산하기 위해서는 집시법 제20조제1항의 구체적인 해산사유를 고지하여야 한다고 판시하였다.

3. 소결

사안의 살수차 사용행위를 통한 시위 진압은 집시법상 해산절차를 거치지 않은 채로 진행되었으며 살수차 운용지침에서 정한 살수차 사용의 경고, 경고살수, 곡사살수 등을 거치지 않고 곧바로 직사살수하여 적법절차원칙에 반하는 절차상 하자가 인정된다.



Ⅲ. 내용상 하자

1. 법률유보의 원칙

⑴행정권의 발동에는 법적 근거가 있어야 한다는 원칙이다. ⑵경직법 제10조제2항은 경찰장비의 하나로 살수차를 규정하고 있고, 그 사용기준에 관한 사항을 위해성 경찰장비의 사용기준 등에 관한 규정(대통령령)으로 정하였으며, 경찰장비 사용규칙(경찰청 훈령)은 살수차 안전수칙을 정하고, 그 외의 사항은 살수차 운용지침으로 정하도록 규정하였다. 그러므로 법률유보의 원칙에는 위배되지 않는다.

2. 법률우위의 원칙

경직법 제10조제1항은 경찰관은 직무수행 중 경찰장비를 사용할 수 있다고 규정되어 있는 바, 사안은 직무수행 중으로 법률요건 충족한다.

3. 자기구속의 원칙

⑴문제점

살수차 운용지침에 따라 물대포를 과격하게 사용하지 않겠다는 관행에 반하여 행해진 물대포 발사행위가 자기구속의 원칙에 반하는지 문제된다.

⑵의의

행정청의 재량권행사에 있어서 일정한 관행이 형성되어 있는 경우, 동일한 사안에 대하여 이전에 제3자에게 한 처분과 동일한 처분을 하도록 스스로 구속당한다.

⑶근거

①학설은 신뢰보호의 원칙 및 평등원칙에서 구하는 신의칙설과, 평등의 원칙에서 구하는 평등권설로 나뉘어 있고, ②판례는 양자 모두를 근거로 인정한다.

⑷적용요건

➀재량행위 영역에서 ➁동종의 사안에 대하여 ➂행정선례가 존재하여야 한다. 특히, ➂요건과 관련하여 선례필요설, 선례불요설(예기관행설)의 견해가 대립한다. 판례는 선례필요설 입장이다. 생각건대 재량준칙을 예기관행으로 보게 되면 행정규칙에 법규성을 인정하는 결과가 되어 부당하므로 선례필요설이 타당하다.

⑸소결

사안의 경우 물대포 발사행위는 ①경찰관청의 재량행위로서 ②동종의 시위진압 사건에서 ③기존 시위와 다른 특별한 불법성이 보이지 않음에도 과격하게 직사살수를 하여 자기구속의 원칙에 위반한다.

4. 신뢰보호의 원칙

⑴문제점

과격한 물대포 사용을 하지 않겠다는 경찰청장의 대국민 담화에 반하여 행해진 물대포 발사행위가 신뢰보호의 원칙에 반하는지 문제된다.

⑵의의

행정기관의 어떠한 언동에 대해 국민의 신뢰를 갖고 행위를 한 경우 보호가치 있는 신뢰는 보호되어야 한다는 원칙이다.

⑶근거

신의성실의 원칙을 드는 경우도 있지만, 법치국가의 한 내용인 법적 안정성을 드는 법적 안정성설이 일반적 견해로서 타당하며 판례의 입장이다. 행정절차법 제4조에 명문화되었다.

⑷적용 요건

①행정권의 행사에 관하여 신뢰를 주는 선행조치가 있고, ②보호가치 있는 신뢰가 형성되어, ③신뢰에 입각한 사인의 처리행위가 있는데, ④신뢰에 반하는 행정권 행사로 직접적인 권익침해가 발생하여야 하며, ⑤인과관계가 인정되어야 한다.

⑸한계

법률적합성의 원칙과의 충돌문제에 대해 ①학설은 법률적합성 우위설과 동위설로 나뉘나, ②판례는 동위설(이익형량설)의 입장이다.

⑹소결

사안에서 ①경찰청장 丙과 종로경찰서장 甲은 상·하급 행정청으로서 동일한 행정청이라 볼 수 있고, 丙이 TV 대국민담화를 통해 과격하게 물대포를 사용하지 않겠다는 공적 견해표명을 하여 신뢰를 주는 선행조치가 있었다. ②乙을 비롯한 시민들은 신고한 집회에서 살수차에 근접해 있었던 것으로 특별한 귀책사유가 없으며, ③신뢰에 기초해 살수차 앞 1m 까지 근접하였으나, ④물대포 직사살수로 인해 乙은 신체손해를 입었고, ⑤인과관계가 인정된다. 신뢰보호 원칙의 한계로서 과격시위로 번질 우려가 있는 집회의 신속한 진압이라는 공익을 고려하더라도 타인의 법익에 대한 직접적이고 명백한 침해가 나타나지 않고 해산절차도 진행하지 않은 상황에서 다수 집회 참가자의 집회의 자유가 더 중요하므로 물대포 사용행위는 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다.

5. 비례의 원칙

⑴의의 및 근거

행정목적과 수단 사이에는 합리적인 비례관계가 유지되어야 한다는 원칙이다. 헌법 제37조제2항과 경직법 제1조제2항에 근거하고 있다.

⑵내용

①목적달성을 위한 적합한 수단을 선택하여야 한다는 적합성의 원칙, ②상대방에게 최소침해를 주는 수단이어야 한다는 필요성의 원칙, ③달성하고자 하는 공익과 침해되는 사익 사이에 합리적인 균형이 있어야 한다는 상당성의 원칙으로 구성되며, ④위 3원칙은 단계구조를 이룬다.

⑶판례

①직사살수를 하는 경우 시위참가자의 가슴 이하 부분을 겨냥하여야 함에도 시위참가자인 백남기의 머리 부분에 직사살수하여 바닥에 쓰러지게 해 뇌진탕을 입게 하였으므로 의도적인 것이든 조작실수에 의한 것이든 위법하다고 판시하였고, ②헌법재판소는 타인의 법익이나 공공의 안녕질서에 대한 직접적이고 명백한 위험을 초래하는 집회시위에서 최소한의 범위에서 이뤄져야 하나 여기에 위반하여 이뤄진 근거리 물포 직사살수 행위는 위법함이 분명하다고 판시하였다.

⑷소결

사안의 경우 타인의 법익이나 공공의 안녕질서에 대한 직접적 위험이 명백하다고 볼 수 없는 상황에서 물대포를 살수차 1m 앞에 있는 乙에게 근접하여 사용하였고, 수압을 최고도로 올렸으며, 경고·분사·곡사살수의 단계 없이 직사살수를 머리에 향하게 하여 乙에게 상해를 입혔다. 이 점에서 과격 시위로 번지는 것을 예방한다는 목적의 정당성, 수단의 적합성은 있으나 필요성의 원칙에 반하여 과도한 물포 사용행위로서 경직법 제10조제4항의 규정과 비례의 원칙에 위반된다.



Ⅳ. 사안에의 적용

甲의 乙에 대한 살수차 사용행위는 절차상 하자가 있고, 내용상으로도 자기구속의 원칙, 신뢰보호의 원칙, 비례의 원칙에 반하여 위법하므로, 丙의 甲에 대한 정직 3월의 징계처분은 징계사유를 갖춰 적법하다. 그러므로 행정법원은 甲의 청구를 기각할 것이다.

[경찰행정법 사례31] 경찰서장 물대포 발사 명령 사건 

[문1] 甲의 명령에 따른 ‘물대포 발사’ 및 丙의 ‘정직 3월’ 징계의 법적 성질을 검토하시오. (15점)





𝟙. 설문 1의 해결

Ⅰ. 문제의 소재

종로경찰서장 甲의 명령에 따른 ‘물대포 발사’ 및 丙의 ‘정직 3월’ 징계의 법적 성질과 관련하여, 행정작용으로서 즉시강제성·처분성·재량행위 여부가 문제된다.



Ⅱ. ‘물대포 발사’의 법적 성질

1. 의의

甲은 물대포 발사행위를 통해 시위를 진압하였는 바 경찰관직무집행법(이하 경직법) 제10조제1항 단서에 규정된 위해성 경찰장비 중 기타장비로서 살수차 사용을 통한 시위진압에 해당한다.

2. 경찰행정작용

⑴경찰행정작용이란 공공의 안녕과 질서유지 목적으로 행하는 위험방지 및 장해제거 활동을 말한다. ⑵사안에서 甲의 살수차 사용은 종로에서의 위험을 방지하고, 제거함으로써 안전하고 원활한 교통을 확보하기 위한 것으로서 경찰행정작용에 해당한다.

3. 즉시강제

⑴급박한 행정상 장해제거 필요가 있거나, 미리 의무를 명할 시간적 여유가 없거나, 성질상 의무를 명하여서는 목적달성이 곤란할 때, 즉시 국민의 신체 또는 재산에 실력을 행사하여 필요한 상태를 실현하는 행정작용이다. ⑵사안의 살수차 사용행위는 과격시위라는 행정상 장해가 존재하고, 급박한 상황에서 즉각적으로 제지하기 위한 것으로 경찰상 즉시강제에 해당한다.

4. 처분성

⑴甲의 살수차 사용을 통한 시위진압은 경찰상 즉시강제로서 권력적 사실행위에 해당한다. ⑵학설은 권력적 사실행위의 처분성에 대해 ①행정소송법 제2조제1항 제1호의 ‘그 밖의 이에 준하는 행정작용’에 해당하므로 처분성을 긍정하는 긍정설, ②권력적 사실행위는 행정행위인 수인하명을 포함하므로 처분성을 긍정하는 수인하명설, ③사실행위로서 처분성을 부정하는 부정설로 나뉜다. ⑶판례는 ①권력적 사실행위로 보이는 단수조치의 처분성을 긍정하였고, ②최근재소자 접견 시 교도소장의 녹음·녹화 및 교도관 참여대상자 지정행위는 권력적 사실행위로서 수인의무를 부과하는 행정처분이라고 하여 수인하명설을 취한다. ⑷생각건대, 권력적 사실행위는 수인하명과 집행행위가 결합된 합성행위로서 수인하명설이 타당하며, 甲의 살수차를 이용한 시위진압은 처분성이 인정된다.

5. 재량행위

⑴기속행위와 재량행위의 판단기준에 관해 학설은 ①요건재량설, ②효과재량설, ③종합설로 나뉜다. 판례는 근거법규의 체제·형식·문언 등을 종합적으로 고려하는 종합설의 입장이고 이것이 타당하다. ⑵경직법 제10조제1항은 가능규정으로 되어 있어 甲의 살수차 사용행위는 재량행위에 해당한다.



Ⅲ. 정직 3월 징계의 법적 성질

1. 징계처분

공무원의 의무위반행위 등이 있는 경우에 공무원 관계 내부질서 유지를 위하여 특별권력관계에 기초하여 과해지는 제재를 말한다.

2. 정직 3월 징계

⑴정직이란 일정한 기간을 정하여 신분을 유지한 채 직무에 종사할 수 없게 하는 징계이다. ⑵징계권자가 우월적 지위에서 일방적으로 행한 공권력의 행사로서 처분성이 인정되며, ⑶국가공무원법 제79조는 징계의 종류를 정하면서 비위사실에 대한 양정을 통해 징계의 종류를 선택하게 하는 점에서 재량행위에 해당한다.



Ⅳ. 사안에의 적용

⑴물대포 발사행위는 즉시강제이자 권력적 사실행위로서 처분성이 인정되며, 재량행위이다.

⑵정직 3월 징계 역시 처분성이 인정되고 재량행위이다.

재량행위의 한계와 통제 – 재(결선,입탄,한위사,소27) 한(일<이다>남<일부사비,미주>불영) 통(행<감절심>입<전후>사<헌법>국<여자단원>)

Ⅰ. 서설

1. 재량행위의 의의 - 행정청에게 당해행위를 할 것인지 여부(결정재량)와 허용된 행위 중 어떤 행위를 할 것인지 여부(선택재량)에 대해 판단권이 인정되는 행정행위 <결선>

2. 취지 - 입법적 한계에 대응하고 행정의 탄력성을 확보하기 위함이다. <입탄>

3. 법적 근거 - 행정소송법 제27조는 재량하자의 유형으로 재량의 일탈과 남용을 규정하고 있다.
행정기본법 제21조는 재량행사의 기준으로, 관련 이익을 정당하게 형량하여야 하며 그 재량권의 범위를 넘어서는 아니된다고 규정하고 있다.

4. 문제점 – 관계법상 주어진 재량의 목적과 범위 내에서 행사되어야 하고, 그 한계를 벗어난 경우 위법한 재량행사가 되어 사법심사의 대상이 된다. 국민의 권리보호 차원에서 통제가 중요시 된다.

Ⅱ. 재량행위의 한계 <일남불0>

1. 재량권의 일탈

관계법상 주어진 재량의 외적 한계를 벗어난 경우로, 법령에서 정한 액수 이상의 과태료를 부과하거나 법령에서 규정하고 있는 제재와 다른 종류의 제재를 가하는 경우가 이에 해당한다. <이다>

2. 재량권의 남용 … Case 징계

(1) 개념 - 관계법상 주어진 재량의 내적 한계를 벗어난 경우

(2) 유형 <일부사비>

① 헌법 및 행정법의 일반원리에 반하여 행사된 경우. 특히 자기구속의 원칙ㆍ비례의 원칙이 중요

② 수권규범의 목적위반이나 동기의 부정

③ 사실의 오인

④ 비이성적인 이익형량

(3) 판례 - 유흥업소에서 미성년자에 1회 주류제공으로 영업취소된 사건에서 재량의 남용을 인정

3. 재량권의 불행사

(1) 개념 - 고려가능한 모든 관점을 고려하여 재량권을 행사하지 않는 경우

(2) 유형 - ①재량을 전혀 행사하지 않은 경우와 ②재량을 충분히 행사하지 않은 경우가 있다.

(3) 예시 - 재량행위를 기속행위로 오해하여 재량행사를 전혀 하지 않은 경우

4. 재량권의 0으로의 수축

재량행위는 기속행위로 되어, 행정청은 특정한 행위를 할 의무를 지며 이를 행정개입청구권이라 한다. 여기서 재량이 0으로 수축되는 경우란 <생가보> ①생명·신체 등 중대한 법익에 대한 구체적 위해가 존재, ②행정기관이 다른 동가치적 법익을 소홀함이 없이 구체적 위해의 제거가 가능한 경우(가능성), ③피해자의 개인적 노력으로는 위험방지가 충분히 이루어 질수 없는 경우(보충성)를 말한다.

Ⅲ. 재량행위에 대한 통제 <행입사국>

1. 행정내부적 통제 <감절심>

(1) 직무감독에 의한 통제 - 상급행정청의 감독권, 감사원의 감사 등

(2) 행정절차에 의한 통제 - 행정절차법상 기준공표, 이유제시, 의견제출, 청문, 공청회 등 <공유의청공>

(3) 행정심판에 의한 통제 - 위법하거나 부당한 재량권의 행사에 대해 행정심판(행심법 §1)

2. 입법적 통제

(1) 사전적 통제 – 국회는 입법시 재량의 목적, 범위, 요건 등에 대한 구체적 규율을 통해 통제

(2) 사후적 통제 - 국정조사·감사, 출석요구 및 질문권, 해임건의권 등 국정감사권을 통한 통제

3. 사법적 통제

(1) 법원 – 원칙적으로 기속행위만이 사법심사의 대상이 되고 재량행위는 사법심사의 대상이 되지 아니한다. 다만 재량행위의 일탈·남용·해태 등 위법한 재량권 행사에 대해 제한적으로 사법심사의 대상이 된다. 이때, 재량의 일탈·남용여부는 원고가 입증하여야 한다.

(2) 헌법재판소 – 위법한 재량권 행사로 헌법상 보장된 기본권이 침해된 경우 헌법소원 제기 가능

4. 국민에 의한 통제 - 여론, 자문, 압력단체의 활동, 청원 등 <여자단원>

Ⅴ. 결어

행정청의 재량권 행사는 일정한 한계 안에서 행사되어야 하고, 한계를 넘는 경우 위법하여 사법심사의 대상이 되며, 재량권이 0으로 수축되는 경우 행정청은 특정한 행정의무를 부담한다.

기속행위와 재량행위의 구별 – 기재(일기,결선) 실(사부공증) 기(요효종,근법당헌, TAXI재, 형체문목성성형개판)

Ⅰ. 서설 <기재>

1. 기속행위의 의의 <일기> - 행정작용의 근거법규가 그 요건과 효과를 일의적으로 규정하고 있어, 행정청은 단순히 기계적으로 법규를 집행하는데 그치는 행정행위

2. 재량행위의 의의 <결선> - 행정청에게 당해행위를 할 것인지 여부(결정재량)와 허용된 행위 중 어떤 행위를 할 것인지 여부(선택재량)에 대해 판단권이 인정되는 행정행위

Ⅱ. 구별실익 <사부공증>

1. 사법심사의 정도 – 원칙적으로 기속행위만이 사법심사의 대상이 되고 재량행위는 사법심사의 대상이 되지 아니한다. 다만 재량행위의 일탈·남용이 있는 때에 제한적으로 사법심사의 대상이 된다.

2. 부관의 허용 – 전통적인 견해와 판례는 원칙적으로 기속행위에는 부관을 붙일 수 없고, 재량행위에 대해서만 부관을 붙일 수 있다고 보았다. 그러나 예외적으로 기속행위의 경우에도 요건충족적 부관은 붙일 수 있고, 재량행위라도 귀화허가와 같이 성질상 부관을 붙일 수 없는 경우도 존재한다. 최근 제정된 행정기본법 제17조에서 재량행위는 부관을 붙일 수 있고, 기속행위는 법률에 근거가 있는 경우 부관을 붙일 수 있다고 규정하고 있다.

3. 공권의 성립 – 원칙적으로 기속행위에만 공권이 성립하나, 재량행위라도 형식적 공권인 무하자재량행사청구권이 인정되고, 예외적으로 재량권이 0으로 수축되는 경우 실체적 공권인 행정개입청구권이 인정된다. 여기서 재량이 0으로 수축되는 경우란 <생가보> ①생명·신체 등 중대한 법익에 대한 구체적 위해가 존재, ②행정기관이 다른 동가치적 법익을 소홀함이 없이 구체적 위해의 제거가 가능한 경우(가능성), ③ 피해자의 개인적 노력으로는 위험방지가 충분히 이루어 질수 없는 경우(보충성)

4. 입증책임 - 기속행위는 행정청이 당해행위의 적법성에 대한 입증책임을 지고, 재량행위는 재량의 일탈·남용여부를 원고가 입증하여야 한다.

Ⅲ. 구별기준

1. 문제점 : 기속행위와 재량행위는 법률에서 명확히 규정하고 있지 않으므로 구별기준이 문제된다.

2. 학설 <요효종>

(1) 요건재량설 - 법률요건 규정으로 구별하는 견해로, 일의적·구체적이거나 중간목적을 규정하면 기속행위, 요건규정이 공백이거나 종국목적을 규정하면 재량행위라는 견해

(2) 효과재량설 - 법률효과로 구별하는 견해로, 효과가 개인의 권리의무에 직접 관련된 침익적 행위

<2015 승진약술>

이면 기속행위, 수익적 행위 등은 재량행위로 보는 견해

(3) 종합설 <근법당헌> - 근거법규의 문언상 표현을 우선 고려하고 그것이 불분명하면 법령의 취지와 목적·당해행위의 성질·헌법상 기본권과의 관련성 등을 모두 고려하여 판단하는 견해

3. 판례

(1) 기존 - 개인택시사업면허는 권리․이익을 부여하는 행위이므로 재량행위라고 판시하여 효과재량설

(2) 최근 - 당해행위의 근거법규의 형식․체제․문언, 행정분야의 주된 목적․특성, 당해 행위의 성질․유형 등을 고려하여, 사안에 따라 개별적으로 판단하는 종합설의 입장이다. <형체문, 목성, 성형, 개판>

4. 검토 - 요건재량설과 효과재량설 모두 명확한 기준을 제시하지 못하므로 법치행정의 원칙에 따라 근거법규를 중심으로 제반사정을 모두 고려하여 판단하는 종합설이 타당하다.

Ⅳ. 결어

기속행위와 재량행위는 사법심사의 정도, 부관의 허용, 공권의 성립, 입증책임 등에서 그 구별실익이 있으며, 기속행위와 재량행위의 구분은 종합설에 따라 1차적으로 근거법규정의 문언상 표현에서 찾아야 할 것 이다.

#. 케이스에서 써야 할 내용

기속행위와 재량행위의 구별기준에 관하여 요건재량설, 효과재량설, 종합설의 견해대립이 있으나, 통설과 판례는 처분의 근거법규정의 형식·체제·문언상 표현을 우선적으로 고려하고, 불분명한 경우 행정분야의 주된 목적·특성, 당해 행위의 성질·유형 등을 고려하여 개별적으로 판단하여야한다는 종합설의 입장이다.