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[경찰행정법 사례09] 도시관리계획 변경 사건

[문2] 甲은 乙을 상대로 甲 소유의 토지가 위치한 지역을 다시 준주거지역으로 지정해달라고 요구할 수 있는 권리를 가지는지 검토하시오. (25점)

𝟚. 설문 2의 해결

Ⅰ. 문제의 소재

甲이 乙에게 다시 준주거지역으로 지정해달라고 요구할 수 있는 권리와 관련하여 계획보장청구권 중 계획변경청구권 인정여부가 문제된다.

Ⅱ. 계획보장청구권

1. 의의

행정계획에 신뢰보호의 원칙이 적용된 것으로서, 행정계획의 변경·폐지에 있어서 행정계획을 신뢰한 국민의 불이익을 구제하기 위한 것이다.

2. 내용

①계획존속청구권, ②계획이행(집행,준수)청구권, ③경과조치청구권, ④손해배상 또는 손실보상청구권이 인정될 수 있다.

Ⅲ. 계획보장청구권으로서 계획변경청구권 인정여부

1. 계획변경청구권의 의의

사인이 사정변경 및 권익침해 등을 이유로 이미 확정된 기존 계획의 적극적 변경을 청구할 수 있는 권리를 말한다.

2. 학설

대체적으로 행정계획의 가변성, 유연성, 공공복리 관점에서 개인에게 계획변경청구권을 인정할 수 없다는 견해이다.

3. 판례

⑴원칙적으로는 계획이 확정된 후에 사정변경이 있다고 하더라도 지역주민 등 이해관계인에게 일일이 그 계획의 변경을 신청할 권리를 인정할 수 없다고 판시하였다.

⑵한편, 장래 일정한 기간 내에 행정처분 신청을 할 수 있는 법률상 지위에 있는 자의 계획변경신청을 거부하는 것이 실질적으로 당해 행정처분 자체를 거부하는 결과가 되는 경우에는 예외적으로 국토이용계획변경을 신청할 권리가 인정된다고 판시하였다.

4. 계획변경의무

甲의 계획변경청구권은 무하자재량행사청구권의 성질을 가지므로, 예외적으로 甲에게 특정 행위를 청구할 수 있는 계획변경청구권이 인정되기 위해서는 乙시장에게 준주거지역으로 변경할 계획변경의무가 인정되어야 한다. 이는 甲의 계획변경의 이익이 전용주거지역으로의 도시관리계획변경의 필요성에 비해 월등히 큰 경우이어야 할 것이다. 乙이 甲의 상가건물 건축행위를 허가하였다는 등 명시적인 확약을 한 바가 없어 광역시장 乙의 계획변경의무는 인정되지 않는다.

Ⅳ. 사안에의 적용

甲이 자신의 토지가 속한 지역을 준주거지역으로 지정해 줄 것을 요구하는 것은 계획변경청구권의 행사에 해당한다. 甲에게는 도시관리계획의 존속을 신뢰하고 일정한 자본투자를 통해 토지를 취득하고 상가건물 건축을 위한 준비를 한 것이 인정된다. 그러나 계획변경청구권은 무하자재량행사청구권에 그치는 것이어서 행정계획상 광범위한 계획재량에 비추어 乙에게 계획변경 의무가 인정되지 않아 다시 준주거지역으로 지정해 줄 것을 요구할 수 없다.

[경찰행정법 사례09] 도시관리계획 변경 사건

[문1] 甲은 위 도시관리계획변경의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였다. 甲의 소송상 청구는 적법한가? (25점)

𝟙. 설문 1의 해결

Ⅰ. 문제의 소재

甲의 도시관리계획변경결정 취소소송의 적법성과 관련하여, 행정계획으로서 처분성이 있는지, 甲에게 취소를 구할 원고적격이 있는지등 소송요건을 검토해야 한다.

Ⅱ. 대상적격 (도시관리계획변경결정의 처분성 인정여부)

1. 도시관리계획결정의 의의

⑴행정계획은 행정주체가 장래 일정기간 내에 도달하고자 하는 목표를 설정하고, 이를 위해 필요한 수단들을 조정·통합하는 작용(활동기준)을 말한다.

⑵광역시장 乙의 도시관리계획변경결정은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조제1·2항 및 同法 시행령 제30조에 의거한 행정계획에 해당한다.

2. 행정계획의 법적 성질

⑴학설은 ①일반·추상적 규율이라는 입법행위설, ②국민의 권리·의무에 변동을 초래한다는 행정행위설, ③독자적인 행위형식이지만 구속력을 가진다는 점에서 행정행위에 준하여 취급하는 독자성설, ④입법·행정행위 성질을 모두 갖고 있다는 혼합행위설, ⑤개별적으로 검토해야한다는 개별검토설로 나뉜다.

⑵판례는 개별검토설의 입장에서 도시기본계획은 처분성은 부정하였고, 도시계획결정은 처분성을 긍정하였다. ⑶생각건대 행정계획의 법적 성질을 하나로 환원하는 것은 불가능 하므로 개별검토설이 타당하다.

3. 계획재량

⑴행정계획 과정에서 행정청에게 인정되는 광범위한 형성의 자유를 말한다. ⑵일반적인 행정재량과 구별되는 것인지에 대해 ①동질설과 ②이질설이 있으나, 목적ㆍ수단의 규범구조를 갖고, 형량명령 이론 적용되는 점에서 이질설이 타당하다.

4. 소결

사안의 도시관리계획변경결정은 해당지역이 전용주거지역으로 변경되어 甲의 상가건물 건축제한이 발생하는 바, 법적 근거를 갖춘 구속적 행정계획으로서 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 행위이므로 처분성 인정되며 계획재량에 따른 형량명령 이론이 적용된다.

Ⅲ. 원고적격

1. 의의 및 문제점

⑴원고적격이란 구체적인 사건에서 원고가 될 수 있는 자격을 말한다.
⑵행정소송법상 제12조 제1문에서는 “취소소송은 처분등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다”라고 규정하고 있다.

⑶조문상 ‘법률상 이익이 있는 자’의 범위에 대하여 학설이 대립한다.

2. 법률의 범위

⑴학설 - ①당해법률의 규정과 취지만을 고려 ②당해법률의 규정과 취지 외에 관련 법률의 취지도 고려 ③그 외 헌법상 기본권 규정도 고려하는 견해 대립한다.

⑵판례 - ①대법원은 당해처분의 근거법률을 기본으로 하되, 관련 법률까지 종합해석(부산공설 화장장 사건)하고, ② 헌법재판소는 기본권까지 고려하여야 한다고 하여 제3설의 입장에 가깝다(김근태 접견금지 사건).

⑶검토 - 국민의 실효적인 권리구제를 도모하기 위하여 기본권까지 고려하는 제3설이 타당하다.

3. 이익의 범위

⑴적극설, 소극설, 정당한 이익설 대립하나, ⑵판례는 당해 처분의 근거법률에 의해 보호되는 직접적·구체적 이익을 말하고, 공익보호의 결과로 누리는 간접적, 사실적, 경제적 이해관계에 불과한 경우는 불포함한다고 판시하여 소극설 입장이다.

4. 자의 범위

법률상 이익의 주체는 자연인, 법인, 법인격 없는 단체, 다수인도 가능하다.

5. 소결

사안의 경우, 甲은 광역시장 乙의 준주거지역을 주거지역으로 변경하는 변경결정에 의하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상 주거지역지정 목적에 반하는 상가건물의 건축이 가능하지 않게 되었으므로, 직접상대방이론에 의해 이의 취소를 구할 ‘법률상 이익이 있는 자’에 해당하여 원고적격이 인정된다.

Ⅳ. 협의의 소익

⑴행정소송법 제12조제2문에 의하면 취소소송은 처분 등의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 있는 경우에 제기할 수 있다.

⑵사안의 甲은 도시관리계획변경결정의 취소로 당해 지역이 준주거지역으로 환원될 경우 상가건물의 건축이 가능하므로 당연히 협의의 소익이 인정된다.

Ⅴ. 피고적격

⑴취소소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 그 처분등을 행한 행정청을 피고로 한다(행정소송법 제13조).

⑵광역시장 乙은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제30조에 따라 구역지정의 권한을 갖고 있어 도시관리계획변경 결정의 취소를 구하는 소송에서 피고에 해당한다.

Ⅵ. 사안에의 적용

乙 광역시장의 도시관리계획변경결정은 행정계획으로서 취소소송의 대상적격이 있으며, 甲의 상가건물 건축행위의 제한은 법률상 이익이 인정되어 甲에게는 원고적격도 인정된다. 또한 甲은 취소소송을 통해 회복되는 재산상 이익이 있어 소의 이익 요건도 충족하여 甲의 소송상 청구는 요건을 모두 갖춰 적법하다.